کالبدشناسی نظام فدراتیو یا غیرمتمرکز مناسب ایران

استاد جامعه شناسی دانشگاه تهران(بازنشسته)

مقدمه: این روزها برخی ازاندیشه ورزان و کارشناسان و یا کنشگران سیاسی و اجتماعی علاقمند به مسائل ایران برنظام فدراتیو با تقسیم قدرت و اختیار تصمیم‌گیری و اجرایی و نوعی خودمختاری تأکید دارند و گروه دیگر نظام غیرمتمرکز (بسیط با تفویض بخشی از قدرت و اختیار به‌کارگزاران برگزیده محل) را مناسب‌تر و کاراتر و یا تنها راه حل منطقی و کارساز برای آینده‌ی ایرانی یکپارچه و دمکراتیک می‌دانند. در این نوشته سعی می‌شود با اشاره‌ای کوتاه به‌ساختار کالبدی این دو نظام و تفاوت‌هایشان مورد بحث قرار گیرد. به‌امید این که در بسط سطح شناخت، بینش و آگاهی ایرانیان علاقمند به‌این سرزمین مقدس موثر باشد و با شناخت ساختار کالبدی ملی جامعه‌ی ایران و عدم تعادل و توازن‌ها، واپس‌ماندگی‌ها، فقر و محرومیت‌ها و محدودیت‌های موجود برخی مناطق ایران گام‌های منطقی، عقلانی و سنجیده برداشته شود.

برای این منظور، ابتدا وضع موجود و برخی ازشاخص‌های مهّم جمعیتی ایران را اندکی می‌شکافیم. ساماندهی فضایی درکل کشور، اختلاط و امتزاج جمعیتی(دراثر مهاجرت ویا ازدواج) و نابرابری‌های اجتماعی و شمه‌ای از عقب‌ماندگی‌ها و محرومیت‌ها را مطرح می‌کنیم.

۱- وضع موجود در یک نگاه

بر اساس اعلام مرکز آمار ایران در۹ آذر ۱۳۹۸جمعیت ایران به مرز ۸۲۲۷۴۸۴۰ نفررسید(۱). مقا یسه‌ی رُشد جمعیت کشورمان در سال‌های مختلف نشان می‌دهد که رُشد جمعیت بسیارکند شده و از ۹/۳ درصد سال ۱۳۶۵به ۱۷ /۱در صد درسال ۱۳۹۵ کاهش یافته است. بر اساس پیش بینی سازمان ملل متحد (۲) جمعیت ایران درسال ۱۴۰۱با رُشد منفی مواجه خواهد شد. میانگین سن جمعیت ایران درسال ۱۳۹۵عدد ۳۱ سال را نشان می‌دهد. امری که بیانگرجوان بودن جمعیت می‌باشد. یکی دیگر از یافته‌های سرشماری سال ۱۳۹۵ این است که خانوار به سوی خانواده‌ی هسته‌ای با یک یا دوفرزند میل کرده است. یعنی خانواده‌های ایرانی، به ویژه شهرنشین یک یا دو فرزند را مناسب می‌دانند و به توصیه‌ها و تشویق‌های نظام حاکم برای داشتن فرزند بیشترهم توجه‌ای نمی‌‌نمایند. درنتیجه بُعد خانوارهم از ۵/۵ سال ۱۳۵۵به ۳/۳ کاهش یافته است.

۲-۱- نظام پیچیده‌ی شهرنشینی. دراثر مهاجرت بی رویه روستاییان جوان به شهر، به ویژه برای کار و امرارمعاش شهرنشینی ویا حاشیه نشینی شهری به شدت افزایش یافت و به حدود ۷۴ درصد شهرنشینان رسیده است. این افزایش شهرنشینی نامتوازن است؛ پایتخت و برخی شهرهای بزرگ دیگرمانند مشهد و اصفهان را متورم کرده است؛ مالا برخی ازروستاها ازسکنه خالی شدند یا با کاهش شدید جمعیت مواجه و برطبق آخرین سرشماری تنها۲۶ درصد جمعیت کشورهنوزدرروستا سکونت دارند.

۳-۱- اشتغال. داده‌های این سرشماری از نظر اشتغال مبین آن است که نرخ مشارکت اقتصادی کمتر از ۳۹ درصد و نرخ بیکاری(آشکارنه پنهان)۲۲درصد است. تأسف‌بارتر این که نسبت جوانان تحصیل‌ کرده‌ی بیکار، به ویژه زنان به طورچشمگیری بزرگترازاین عدد است.

۴-۱- سطح سواد و دانش ازدیگر یافته‌های سرشماری اخیرنشان می‌دهد که بیش از ۸۵ درصد از افراد ۶ ساله و بیشترکشورباسوادند. این آمار رسمی مبین آن ‌است که سطح دانش جامعه‌ی جوان، به ویژه زنان دراین ۴۴ سال رُشد خوبی داشته است. به طوری که درسال ۱۳۹۵ حدود یک پنجم جمعیت بزرگسال(۱۹درصد) ازتحصیلات دانشگاهی برخورداراست ( نسبت زن به مرد ۴۸ -۵۱ محاسبه می‌شود-ایضاٌ ۱ ) و نزدیک به ۴ میلیون نفرهم در مراکز آموزش عالی و دانشگاه‌های کشور به تحصیل اشتغال دارند. جالب این که علاقه به تحصیلات عالی زنان جوان کشورمان بسیارچشمگیر وحتا بیش‌تر ازمردان است. وعلی رغم محدودیت‌ها، محرومیتت‌ها و تبعیض‌هایی که حاکمیت برای آموزش عالی زنان قائل شده(با تک جنسی کردن برخی دانشگاه‌ها، ممنوع کردن زنان از تحصیل دربرخی رشته‌ها وغیره)، شماردانشجویان زن ازمرد پیشی گرفته است(۳).

۵-۱- بررسی‌های ما درساختارکالبدی ملی و تعیین قطب‌های ۱۰ گانه که نتایج مطالعات جامع وضع موجود، همجواری، تجانس قومی، زبانی- فرهنگی دیکته می‌کرد(۴)، نظام پیچیده‌ی شهری و چگونگی تعادل و توازن آن نشان می‌دهد که برخی مناطق این سرزمین پهناورنظام شهری، که باید درفرایند رُشد و توسعه و ساختار فضایی بهینه کشور و ایجاد تعادل و توازن درسطح نقش و اهمیت تعیین کننده ایفا نماید خود شدیداً باعدم تعادل و توازن همراه است؛ برخی ازشهرها ازکمبود کادرماهر، امکانات خدماتی رفاهی، بهداشتی–آموزشی و...رنج می‌برند. نکته‌ای که با مطالعه‌ی سلسله مراتب میان شهرها، استخوان بندی شهرهای مهّم کشور و حوزه‌ی نفوذ هریک و وضع موجود خدمات رسانی به‌شهروندان کاملاٌ مشهود است. این بررسی‌ها همچنین، ضمن تأیید واپس ماند گی، ازمحرومیت‌ها، فقر و کمبود منابع درآمدی و نیروی انسانی ماهر و کارآمد دربرخی نقاط کشور و ازاختلاط و امتزاج شدید جمعیتی، مهاجرت‌های ناخواسته و بدون برنامه، به‌ویژه برون استانی (در اثر جنگ عراق با ایران یا جاذبه‌های شهری) و ازحاشیه نشینی گسترده درپایتخت و دیگرکلان شهرهای این سرزمین ثروتمندِ پهناور حکایت دارند. نشانه‌هایی از به وجود آمدن پدیده‌ی فردگرایی مثبت یا منفی(ناشی از مُدرن شدن یا فرصت طلبی ونون به نرخ روز خوردن متداول امروزی)، شتاب گرفتن جرقه‌های روابط حاکم برخانواده‌های سنتی و میل به افقی شدن، دگرگونی ارزش‌های اجتماعی و... به روشنی مشاهده می‌شود(۵).

حال این پرسش اساسی مطرح می‌شود که درایران با ساختار کالبدی ملّی خاصی که دارد چه نوع نظام سیاسی-اداری مناسب است وکارایی بهتری دارد، چه رویه وساز وکارهایی باید برگزید شود تا حکومت مردمی استقرار یابد، حق آزادی‌های آموزش زبان، اندیشه، بیان و قلم، مذهب و سایر حقوق فردی و جمعیِ انسان اجتماعیِ مسئول تأمین وعدالت اجتماعی و مشارکت شان درحکومت ملّی محقق شود. مردم هر مرکزجمعیتی قادر شوند درعین حفظ تمامیت ارضی کشور، اقتدار مدیریتی خود را، گیریم به تدریج و با آماده شدن بسترهای لازم دردست بگیرند و دررُشد و توسعه‌‍ی متوازن و پیوسته‌ی کل کشورمشارکت فعال داشته باشند؟

۲- نظام فدراتیو

دریک نگاه اجمالی به تاریخ و تحول نظام فدراتیو دردنیا ملاحظه می‌شود که هیچ کشوری بر اساس اراده ی چند نفر و چند واحد جمعیتی تشکیل نشده است. بلکه، اغلب این کشورها پیش از آنکه به یک کشور تبدیل شوند دارای “وضعیتی فدرالی” بوده‌اند و درواقع تصمیم‌گیران صحه بر واقعیتی ازپیش موجود و تاریخی گذاشتند. به بیان دیگر، نظام فدراتیو غالباٌ ازپیوند و اتحاد چند واحد حکومتی یا کشورمستقلِ خود ُمختار با امکانات و منابع مالی و با هدف‌های مشخص و بر پایه ِی میثاق مشترک شکل می‌گیرد. نظام فدراتیو همگرا، واگرا وغیره درواقع نوعی داد و ستد است. هریک از این واحدها برای برخورداری از مزایای این اتحاد بخشی از استقلال و ثروت و منابع مالی، قدرت و اختیارات خود را واگذارمی کند. نمایندگان منتخب این واحدها(بخوانیم ایالت‌ها) قانون اساسی ملّی را تدوین و تصویب می‌کنند. الزامات، محدودیت‌ها و اختیارهای هریک از واحدهای تابعه را مشخص می‌سازند. سازوکارهایی هم برای ممانعت از تک روی‌ها و تصمیم گیری‌های یک جانبه و همچنین معمولاً شورایی برای حل اختلاف احتمالی تدارک دیده می‌شود.

در این میثاق مشترک وضع درآمدی وچگونگی تخصیص آن به‌ایالت‌ها بر اساس شاخصی(مثلاٌ تعداد جمعیت، وضعیت رُشد وتوسعه، شرایط اقلیمی و...) صورت می‌گیرد. سیاست خارجی و روابط بین المللی، سیاست دفاعی، سیاست‌های کلان اقتصادی، پولی و مالی، سیاست‌های آموزش عالی، بهداشتی- درمانی و اموری مانند شبکه‌ی راه‌های اصلی و فرودگاه‌های بین المللی، بنادر بزرگ ، ارتش ملی و‍‍‍‍‍مانند آن(هر آن‌چه قانون اساسی تعیین می‌کند) به‌عهده ی دولت مرکزی محول می‌شود. نظام ملی سه قوه ی مقننه، قضائیه، اجرائیه را تشکیل می‌دهد و درمحدوده‌ی مسئولیت‌هائ قانونی خود عمل می‌کند. ایا لت‌های تابعه نیز قوای سه گانه خود را شکل می‌دهند و درچارچوب همان میثاق مشترک قانون گذاری می‌کنند و به اجرا می‌گذارند. درواقع، دراین نظام - که کثرت ملت و دولت مطرح است- هریک از ایالت‌ها درسطحی که قانون اساسی ملی معین می‌کند استقلال دارد، مالیات محلی می‌گیرد و قانون گذاری می‌کند؛ معمولا ایالت‌های یک کشور فدرال ازخود مُختاری سیاسی و فرهنگی و اقتصادی و مالی نسبتاً گسترده‌ای (سطح آن را قانون اساسی تعیین می‌کند) برخوردارند؛ و حتا حق دارند برخی از قوانین مصوب مجلس ملّی را به‌اجرا نگذارند (نوع ونحوه‌ی آن را قانون اساسی ملّی تعیین می‌کند). فدراتیو نظامی ست پویا و از انعطاف پذیری بالایی برخورداراست تا نظام‌های دیگر. امریکای شمالی، آلمان، سوئیس، بلژیک، هندوستان نمونه‌هایی از نظام فدراتیو، فدراتیو ناقص یا اقتدارگرا نظیر روسیه کنونی می‌باشند (۶).

۳- نظام غیرمتمرکز(بسیط باتفویض بخشی ازقدرت واختیارتصمیم گیری واجرا به مردم محل)

تمرکززدایی گام مهمّی ست در سپردن کارمردم به مردم، راهی ست قانونی برای کاهش اقتدار مدیریتی و اختیارمقام‌های مرکزنشین و افزایش توان مدیریتی مناطق. دراین روش قوه ی مقننه ازنمایندگان برگزیده‌ی کلیه‌ی شهرستان‌های کشور(مثلا به نسبت جمعیت) شکل می‌گیرد و قوای مجریه و قضائیه مستفل‌اند معمولا آزادی احزاب و سندیکاهای صنفی، این پایه‌های دمکراسی، و نهادهای نظارتی پذیرفته می‌شود. دراین روش دولت برپایه‌‍ی شاخص‌هایی چون ساختار زیربنایی و بسترهای لازم، توان‌های مدیریتی هرمنطقه وغیره، سطح تفویض اختیار و مسئولیت به کارگزاران آن منطقه را به مجلس ملی پیشنهاد می‌کند. مجلس ملی آن را بررسی، در صورت لزوم جرح و تعدیل و تصویب و برای اجرا به دولت ابلاغ می‌کند. درمنطقه‌ای که بسترهای لازم مهیا نباشد، این تفویض قدرت و اختیار پله پله و درفرایند زمانی و با مساعد شدن شرایط و مهیا شدن بسترهای لازم انجام می‌شود. در نهایت سطح اقتدار مدیریتی آن آن‌قدرفزونی می‌یابد تا ساختار افقی شکل بگیرد؛ ونمایندگان منتخب هرمنطقه، استان، شهرستان و شهر قادرشوند قسمت اعظم مسئولیت اداره‌ی منطقه‌ی خود(قانون اساسی تعیین می‌کند) را بعهده بگیرند.

به‌بیان دیگر، تمرکززدایی کاهشِ قدرت و اختیارتصمیم گیری دولت مرکزی و تفویض آن، گیریم در مواردی به تدریج و پلکانی، به‌کارگزاران منتخب محلی ست. دراین روش کلیه‌ی درآمدهای ملی به‌خزانه کشور واریز می‌شود. دولت هرسال برپایه‌ی شاخصی و با هدف ایجاد تعادل و توازن و توسعهی پیوسته و پایدارکل سرزمین و با درنظر گرفتن عوامل کلان اقتصادی و منابع درآمدی، شرایط جغرافیایی و اقلیمی، تمدن حضری و میزان شهرنشینی، سنت‌ها و فرهنگ‌های محلی، میزان فقرو محرومیت‌‌ها، ظرفیت‌ها و محدویت‌ها، امکان‌ها و الزام‌ها بودجه‌ی جاری و عُمرانی هرمنطقه را تنظم و به‌مجلس ملی پیشنهاد می‌نماید. پس از تصویب مجلس به‌مناطق برای اجرا ابلاغ می‌کند. کارگزاران محلی با این بودجه و مالیاتی که طبق قانون ازمحل اخذ می‌کنند و کمک‌های مردمی خدمات آموزشی، بهداشتی، درمانی، رفاهی و فراغتی، کارهای عُمرانی، ساخت و سازها وهرآنچه که قانون معیین کرده را بعُهده می‌گیرند و اجرا می‌کنند.

درنقاط کمترتوسعه یافته یا دچارفقر(مادی ویا معنوی) با بسترسازیها و تربیت نیروی انسانی ماهرمورد نیاز و گسترش شبکه‌های ارتباطی و دیگرعوامل زیربنایی، توسعه‌ی اقتصادی –صنعتی و رُشد اجتماعی-فرهنگی، بهداشتی و درمانی و... میزان مشارکت، مسئولیت، اقتدار مدیریتی مردم منطقه افزایش و قدرت اجرایی و نفوذ دولت مرکزی برآن کاهش می‌یابد.

در این مقطع دولت مرکزی سیاست‌های کلان اقتصادی و اجتماعی، آموزشی، بهداشتی و درمانی، ترابری، عمرانی، اخذ و توزیع درآمدهای ملّی و نقش نظارتی ارشادی را به عُهده می‌گیرد و به سیاست‌های پولی و ‍مالی، سیاست و روابط بین المللی، سیاست دفاعی و هرآن چه که به‌سرمایه گذاری کلان نیاز دارد و نهادهای محلی قادربه تأمین و حل و فصل آن نیستند و یا آن دسته از خدماتی که قانون اساسی به‌عهده‌ی مرکز گذاشته می‌پردازد. برای نمونه، جمهوری فرانسه و پادشاهی بریتانیای کبیر(با استثنا‌هاییی) با این روش مدیریت می‌شوند (۸).

۴- تفاوت‌های بارز نظام فدراتیو با نظام غیرمتمرکز برای ایران آینده

اکنون دراین نوشتار کوتاه به‌گوشه‌هایی از تفاوت‌های بارز بین دو رویه‌ی متداول اقتدار مدیریتی کشور( فدراتیو یا غیرمتمرکز) با توجه به‌ساختار و ویژگی‌های خاص ایران می‌پردازیم. می‌خواهیم ببینیم با توجه به ساختار کالبدی ایران کدامین مناسب است و کارایی بهتری دارد؛ یکپارچگی و تمامیت ارضی این مُلک مُشاعِ ثروتمند که کلیه‌ی ساکنان آن درآب و خاک و ثروت آن حق حاکمیت مشترک دارند را تضمین و حکومت دمکراتیک مردمی برقرار و مردم را برسرنوشت خود حاکم می‌کند(۹).

۱-۴- یکی ازتفاوت‌های بارزنظام فدراتیو با نظام غیرمتمرکزدراین است که در نظام فدراتیو تقسیم قدرت و مسئولیت مطرح است و قیمومت اداری وجود ندارد. درحالی که درنظام غیرمتمرکز بخشی از اختیار و صلاحیت‌ها به کارگزاران محلی واگذارمی شود؛ محدودیت‌ها و قید و بندهای این روش بیشتراست و دربهترین شکل و بالاترین سطح آن خود مدیری یا خود اتکایی به‌کارگزاران منتخب مردم محلی تفویض می‌شود و دولت مرکزی حق نظارت و کنترل را به عُهده دارد؛

۲-۴ نظام فدراتیو پویاتر و قدرت انعطاف پذیری آن با شرایط حاکم بر ایران وسیع‌تراز نظام غیرمتمرکز است. ولی همین عامل می‌تواند اعمال نفوذ قدرت‌های محلی را تقویت و تشدید کند. درحالی که درنظام غیرمتمرکز این کار کمتر شانس موفقیت دارد.

۳-۴- یکی دیگر از تفاوت‌ها به استقلال مالی و خود کفایی مدیریتی ایالت‌ها برمی گردد. همان طورکه در پیش اشاره کردیم، یکی ازشرایط پایداری نظام فدراتیو داشتن استقلال مالی و اقتدار مدیریتی هرعضو وسهمی است که برای بقاء و پایداری این اتحاد می‌پردازد. حال اگر ایالت‌های متحد شده هم سنگ وهم وزن نباشند، ثروت و منابع درآمدی و امکان‌ها و شرایط رُشد اجتماعی و توسعه اقتصادی و صنعتی آن‌ها به‌طور محسوسی متفاوت باشد، مانند ایران، احتمالاٌ وزنه به‌سود ایالت‌های غنی‌تر، پردرآمدتر، بزرگتر(ازنظروسعت و جمعیت)، رُشد و توسعه یافته ترانحراف پیدا می‌کند. درچنین حالتی حکومت فدرال موظف است برای رُشد و توسعه‌ی متوازن و همه جانبه‌ی کل سرزمین برخی از کل درآمدها سهم بیشتری به‌ایالت‌های کمتر مساعد و کمتر رُشد و توسعه یافته تخصیص دهد. بدیهی است خود این امر درایران می‌تواند ثبات و پایداری این اتحاد را به‌مخاطره بیاندازد و تفکر تجزیه را مطرح کند.

این بند را در وضعیت ایران و درمورد تنها اقوام ترک -آذری، کرد، بلوچ و عرب، بدون وارد شدن در لایه بندی‌هایشان اندکی می‌شکافیم. نتایج سرشماری عمومی نفوس و مسکن(سال ۱۳۸۵) نشان می‌دهد که استان‌های ترک- آذری نشین همجوار، یعنی آذربایجان شرقی، اردبیل، زنجان و با فرض این که نیمی ازمردم آذربایجان غربی نیز ترکِ -آذری باشند(فرضی برآوردی) جمعاً کمی بیش از۱٠درصد جمعیت کل کشور را شکل می‌دهند؛ و جمعیت ترکِ -آذری زبان ساکن دردیگرنقاط ایران هم حدود۱۴ تا٢۵درصد جمعیت کشوربرآورد می‌شود(جدول زیر و منبع ۱۰). ساکنان استان‌های کردستان، کرمانشاه و فرض کنیم که بخشی ازایلام و نیمی از مردم آذربایجان غربی و جمعیت شهرستان‌های ملایر، تویسرگان و نهاوند ازاستان همدان هم کرد باشند(فرضی خوش بینانه)، یعنی کمی بیش از٨درصد کل جمعیت کشور؛ و فرض می‌کنیم بین۸ تا ۱۰درصدهم دراستان‌های دیگرزندگی می‌کنند. استان اکثراً بلوچ نشین سیستان و بلوچستان هم ۳ درصد جمعیت کشوررا درخود جای داده است؛ و فرض می‌کنیم بین ۲تا۳درصد بلوچ هم در دیگرنقاط ایران زندگی می‌کنند. و بالاخره خوزستان که بخشی ازساکنان آن عرب زبان هستند(بین۲ تا ۴درصد ازمردم ایران به زبان عربی تکلم می‌کند) جمعاً ۶ درصد جمعیت کل کشور را درخود جای داده است.

اکنون بحث را با این فرض دنبال می‌کنیم که اکثریت مردم ایران نظام فدراتیو را بپذیرند و قبول کنند که اقتدار مدیریتی و اختیار بین دولت مرکزی و ایالت‌ها تقسیم شود و باز فرض می‌کنیم نفت، گاز، پتروشیمی، برخی صنایع پردرآمد‍ کانی(مانند فولاد، مس و طلا) و درآمدهای ناشی از این منابع، همچنان که درآمدهای استان قدس رضوی و.. ملّی اعلام شود(فرضی آرمانی وخوش بینانه که معلوم نیست درمرحله‌ی تدوین قانون اساسی ملی و تقسیم قدرت و اختیار نمایندگان ایالت‌های ثروتمند زیربارآن بروند).

بازفرض کنیم سطح توسعه یافتگی، فقرو محرومیت وعقب ماندگی ایالت‌های کرد یا بلوچ و یا برخی نقاط ترک- آذری نشین ایجاب می‌کند که در تنظیم بودجه(عُمرانی وجاری) از اولویت خاصی برخوردارشوند تا عقب ماندگی‌هایشان جبران شود. در نتیجه باید سهم بیشتری ازکل درآمدهای ملّی برای زیرساخت‌ها و برنامه‌های عُمرانی و جاری به‌این ایالت‌ها اختصاص یابد.

پرسش این جاست که درمنطق فودالی چرا مردم این استان‌های غنی و ثروتمند باید بپذیرند که بخشی ازدرآمدهایشان ملی اعلام و به‌خزانه‌ واریزشود و حداقل درمیان مدت سهم کم‌تری از بودجه بگیرند، حتا کمتر ازنسبت جمعیت شان؟ چون مثلا استان سیستان و بلوچستان، ایلام یا چهار محال وبختیاری یا.. فقیر وعقب مانده و کم درآمدترند و برای نزدیک شدن به‌خط تعادل وتوازن ملی باید سهم بیشتر ببیرند. چگونه این توزیع درآمدی درنظام فدراتیو، که درآن تقسیم قدرت و اختیار مطرح است و ایالت‌ها ازاستقلال و اقتدار مدیریتی نسبتاً زیادی برخوردارند، حق قانون گذاری دارند و می‌توانند در مواردی قوانین مصوب مجلس ملّی را نپذیرند(اگر قانون اساسی ملی اجازه دهد) عملی خواهد بود؟ چه سودی برای این استان‌های غنی از نظر منابع درآمدی و ثروت دارد که بخشی ازمنابع درآمدِیشان ملّی تلقی شود؟ به‌‌ایالت‌هائ عقب مانده ومحرومی داده شود که محدودیت‌هایی طبیعی- اقلیمی، یا نیروی انسانی ماهر و... دارند و لذا ازظرفیت‌ها و منابع درآمدی لازم برای خود مدیری وخود اتکایی برخوردار نبوده و قادر نیستند هماهنگ با سطح ملّی رُشد و توسعه یابند؟ آیا منطقی به‌نظر نمیرسد کم مردم این استان‌های غنی به‌فکرجدایی و استقلال بیافتند وبا مثلاً با انجام همه پرسی و یا با کمک خارجی، این فکر را عملی نمایند؟ِّ

جدول ۱ برآورد نسبت جمعیت ایران برحسب تبار براساس چند منبع بدون قضاوت ارزشی(۱۰)

* گیلک و مازندرانی در فارس لحاظ شد.
** بلوچ در عرب لحاظ شد.
*** عرب و ترکمن در غیره لحاظ شد.

مناطق پیوسته.
الف- استان‌های آذربایجان شرقی، اردبیل، زنجان و نیمی از آذربایجان غربی، جمعیت شهرستانهای نهاوند، تویسرکان و ملایر از استان همدان؛
ب- استان‌های کردستان، کرمانشاه، نیمی از آذربایجان غربی و نیمی از ایلام؛
ج- و بالاخره سیستان و بلوچستان.

۴-۴- یکی دیگر ازتفاوت‌ها به‌عوامل قومی و فرهنگی- زبانی برمی گردد، زمینه‌هایی که درنظام فدراتیو امکان رُشد و نمو بیشتری دارند تا درنظام غیرمتمرکز. این زمینه‌ها درمناطق توسعه یافته‌ی ایران می‌توانند اندیشه‌ی تجزیه را تقویت نمایند و تمامیت ارضی، وحدت ملی و استقلال این کشوربا سابقه‌ی تاریخی طولانی و وحدت ملی‌ را به‌خطر اندازند. درحالی که درنظام غیرمتمرکزمردم هرمنطقه می‌توانند، طبق رویه‌ای که مجلس ملی تعیین می‌کند، زبان مورد علاقه‌ی خود را درکنار زبان ملی یاد بگیرند، به آن تکلم کند و به‌ارزش‌ها، آداب، رسوم و سنت‌های خود پایبند باشند و فرهنگ فرعی خود را شکوفا نمایند، ضمن حفظ وحدت فرهنگی ملی. اما در نظام غیر متمرکز نظربه این که توزیع منابع درآمدی ازمرکزصورت می‌گیرد و حکومت مرکزی برعمل‌کردهای مناطق نظارت و کنترل بیشتری دارد اندیشه‌ی تجزیه کمترامکان ظهوردارد. کمتراحتمال دارد وحدت ملی و یکپارچگی این سرزمین مقدس به‌خطر بیافتد.

این خطر تجزیه درایرانی که ازاجماع چند کشوریا چند واحد مستقل شکل نگرفته و تاریخ کهن، بافت قومی- تباری وکم و بیش دین مشترک و نسبتاً یکپارچه‌ای دارد و قوم‌های ساکن درآن (کرد، لرولک، بلوچ، فارس، ترکِ -آذری، گیلک، مازندرانی، ترکمن، خراسانی، خوزستانی وغیره) ازنظرژنتیکی و فرهنگی–سنتی شباهت‌های زیادی با هم دارند و درطول تاریخ جنگ‌های متعدد و حتا حمله‌ی مغول و اعراب هم نتوانسته یکپارچگی آن را خدشه دارنماید را بناید نادیده انگاشت. نباید به‌رمز پایداری این سرزمین پهناور و ثروتمند، که به‌رغم تمام تهاجم‌ها یکپارچگی و وحدت و همبستگی و وابستگی خود را حفظ کرده است توجه نکرد؛ ایرانی که همان طور که داده‌های جدول بالا و آمارهای رسمی نشان می‌دهند، مردم آن شدیدا درهم تنیده‌اند و اختلاط و امتزاج جمعیتی نسبتاٌ بالایی دارد. پدیده‌ای که در جنبش آبان ۱۴۰۱ ،که نشان واضحی ازبلوغ خود آگاهی مردم است، هم شاهدش هستیم. ما حق نداریم آرمانی فکر کنیم و از تاریخ درس عبرت نگیریم، تجزیه یوگسلاوی، چکوسلواکی سابق، اتحاد جماهیرشوروی، وضع کردستان عراق و مانند آن را نادیده انگاریم و برای ایران نظام فدراتیو را تنها راه مناسب وعقلائی بدانی وحدت ملی چندین هزار ساله‌ی این سرزمین زرخیزرا به‌خطر اندازیم.

درگرته برداری نادرست وغیرعلمی ازحکومت‌های فدرال ناقص یا فدرال کامل یا اقتدارگرا -نظیر روسیه- معمولا به‌موضوع بسیارمهّم شکل گیری تاریخی کشورهای دارای نظام فدرال و شواهد زنده‌ی چند پاره شدن آنها کمتر توجه می‌شود. اگربه نمونه‌های گفته شده دربالا و یا به تاریخِ کشورهای فدرال درطول تاریخ نظر بیندازیم ملاحظه می‌شود که غالباً دلایل سیاسی-امنیتی، اجتماعی- فرهنگی، اقتصادی و مانند آن ضرورت همکاری و اتحاد حکومت‌های فدرال یا تجزیه و تکه تکه شدن برخی از آن‌ها را توجیه پذیر کرده است.

۵-۴- تفاوت دیگر به‌ایجاد تعادل، توازن و توسعه‌ی پایدار درکل سر زمین برمی‌گردد.

از این منظر نیز در کشوری مانند ایران نظام فدراتیو، که درآن تقسیم قدرت و اختیارمطرح است با قید و بندهای ساختاری بیشتری مواجه است تا نظام غیرمتمرکز، که در آن دولت مرکزی منصوب مردم و مجلس ملی ست که از نمایندگان برگزیده‌ی تمام مناطق کشور شکل می‌گیرد؛ بهترمی تواند توزیع منابع (مالی و درمواردی نیروی انسانی کارآمد) را درجهت فقر ومحرومیت زدایی، ایجاد تعادل و توازن وعدالت اجتماعی درکل سرزمین هدایت نماید و بسترلازم برای رُشد و توسعه پایدارکلیه‌ی مناطق کشور را مهیا سازد. مهمترآن که دربرنامه ریزی و اجرای پروژه‌های ملّی با مشکلات کمتری مواجه است. عاملی که درنظام فدراتیو می‌تواند ایالت‌های ثروتمند را به فکر تجزیه و استقلال بیاندازد یا این خطررا تقویت و تشدید بکند یا به اختلاف‌های بی حاصل و بی پایان واغتشاش انگیز و نفرت‌زا میان بخش‌های مختلف اجزای فدراسیون دامن بزند.

برای روشن ترشدن مطلب، وضعیت موجود استان سیستان و بلوچستان خودمان، این وسیع‌ترین استان کشور( ۱٨۱۷٨۵ کیلومتر مربع وسعت دارد) را اندکی می‌شکافیم. این استان حدود ۳ درصد از جمعیت کشوررا درخود جای داده و منطقه ایست بیابانی، خشک و کم آب؛ مردم آن از نظرسطح سواد و تحصیلات و رُشد فکری دررده‌ی ضعیف دسته بندی می‌شود: برطبق آخرین سرشماری نفوس ومسکن کشور(سال۱۳۹۵) کمی بیش از ۱۳ درصد از جمعیت٦ ساله و بیشترِ باسواد آن از تحصیلاتی بالاتراز دوره‌ی متوسطه برخورداراست(این نسبت برای استان تهران ۲۶، استان اصفهان۲۳، آذربایجان شرقی۲۰، خراسان رضوی ۲۰محاسبه شد)؛ و برپایه‌ی همین آمار رسمی حدود یک چهارم ساکنان شش ساله و بیشترآن هنوز از سواد خواندن و نوشتن حتا یک جمله‌ی ساده بی بهره‌اند؛ این استان ازپایتخت و حتا استان‌های مجاورخود(کرمان وخراسان رضوی وخراسان جنوبی) فاصله‌ی زیاد و مرزمشترک وسیعی با پاکستان و افغانستان دارد؛ شهرنشینی آن رُشد کُندی داشته است و برطبق آخرین سرشماری حدود ۵۱ درصد ساکنان آن هنوزدرروستا زندگی می‌کند(این نسبت در میانگین کشور ۲۶ است)؛ ازنظر خدمات رسانی به‌مردم (بهداشتی- درمانی، آموزشی، رفاهی وغیره) و تولید صنعت و کشاورزی درسطح نازل یا بسیار نازلی درجه بندی می‌شود (ایضا۱و۵). در نتیجه استانی است خدماتی با توان تدارکاتی ضعیف که نرخ بیکاریِ آشکار و پنهان آن به‌طور محسوسی ازمیانگین ملّی بالاتر است.

حال فرض کنیم دراین استان نیّت و قصد استقرارنظام فدراتیو وجود داشته باشد. اکنون این پرسش‌ها مطرح می‌شوند: ۱-آیا دراین استان بسترهای مناسب و ابزارلازم فراهم است و کارگزاران منتخب مردم محل مهارت و توانایی علمی و فنی لازم را دارند و قادرند خود مسئولیت اداره‌ی اموراستان را به‌عُهده بگیرند و فقر، عقب ماندگی و محرومیت‌های موجود راجبران نمایند؟ منطقه را به تعادل و توازن ملی ارتقا دهند و این استان را همسازبا مثلاً خراسان رضوی و یا خوزستان زرخیز و مالاً کل کشور رُشد و توسعه دهند؟ درتوسعه‌ی پایدارکل کشورمشارکت فعال داشته باشد؟

۲- آیا منطقی ترنیست دراین استان مرزی حساس و فقیرسپردن کارمردم به کارگزاران منتخب خودشان و سازماندهی افقی پلکانی و درفرآیندی تدریجی و پس ازتربیت کادرهای موردنیاز، ساخت زیربناها، توسعه‌ی اقتصادی- صنعتی و مانند آن و دریک کلام درآمدن از این واپس ماندگی‌، محرومیت‌ و فقر و نزدیک شدن به خط تعادل نظری صورت بگیرد. یعنی ابتدا، زیربناها ساخته و نیروی انسانی لازم تربیت شود و دیگرپیش نیازهای توسعه‌ی اقتصادی و رُشد اجتماعی استان فراهم گردد و به تدریج و با آماده شدن بسترها و نیروی انسانی و ابزارلازم مسئولیت‌های بیش‌تری به مقامات انتخابی محل تفویض شود تا این استان به سطح خود مدیری و خود اتکائی برسد و نقش خود را در توسعه‌ی پیوسته و پایدار کل کشور به نحو مطلوب ایفا نماید؟

۳- سئوال مهم دیگراین است که دراستانی با این مشخصه‌ها چگونه کارگزاران انتخابی محل (با فرض آزاد بودن انتخابات) قادرند دردام نفوذهای محلی وخودکامگی‌ها نیافتند یا این خواست را مهار و دست تجاوزعوامل خارجی و فرصت طلب را قطع و امکان تجزیه را صفرنمایند، صنعت و یا کشاورزی منطقه را توسعه دهند، اقتصاد آن را رونق بخشند، آموزش عالی آن را به‌سطح متناسب با نیازهای جامعه توسعه دهند و خدمات بهداشتی- درمانی مردم را به‌سطح معقول و مطلوب رُشد دهند و به سطح استان‌های دیگرکشور وبه خط تعادل پایداردرسطح ملّی برسانند؟

در این جاست که ضرورت بسترسازی و آموزش کادر و مهیا شدن ابزار لازم برای خود مدیری و خود اتکایی بهتر معنا دارمی‌شود. سپردن کار مردم، مثلاً این استان به خودشان بدون پیش نیازهای ضروری می‌تواند ضایعات جبران ناپذیری ببارآورد و رُشد همه جانبه و پایدار کل کشور، یکپارچگی و وحدت ملی را به مخاطره انداز.

بنابرآن چه گفته شد به نظر می‌رسد، در وضعیت ایران امروز با ساختارفضایی، جغرفیایی و اقلیمی و قومی و با درنظر گرفتن سمت و سوی ثروت و منابع ملّی این مُلک مُشاع و با درنظرگرفتن توزیع نا عادلانه وغیرمنطقی ثروت و منایع(مالی و انسانی) درکل سرزمین و درنتیجه واپس ماندگی برخی مناطق نظام غیرمتمرکز و گسترش قدرت واختیار پلکانی و در فرایند زمان و با آماده شدن بسترها، کارا و مناسبترین روش است. درحالی که نظام شبه فدراتیو یا فدراتیو کامل می‌تواند نابرابری وعدالت اجتماعی، فساد و واپس ماندگی را تشدید، قدرت نفوذهای محلی، به ویژه درمناطق واپس مانده یا کمتر توسعه یافته و فقیر را تقویت نماید و تمامیت ارضی کشور را به مخاطره اندازد.

درزیرنخست چند مزیت مهم نظام غیرمتمرکز در وضعیت خاص ایران را برمی شماریم و سپس و به این نوشته پایان می‌دهیم.

۵- چند مزیت عُمده‌ی استقرارنظام پارلمانی غیرمتمرکز درایران آینده

۱-۵- مدیریت خِردمندانه‌ی کل سرزمین با ایجاد قطب‌های صنعتی و یا کشاورزی، ضمن حفاظت از محیط زیست و منابع طبیعی کشور، رُشد و توسعه‌ی خدمات، به ویژه آموزشی، بهداشتی و درمانی با اولویت دادن به مناطق واپس مانده و یا محروم و فقیر و مالاً توسعه‌ی پایدار و متوازن کل سرزمین؛
۲-۵- برنامه ریزی درسطح ملّی و نجات کشاورزی از این سرگردانی و بهره برداری بهینه ازآن از راه مُدرنیزه و مکانیزه کردن هر چه بیشتر کشت و زرع و بهره برداری درست ازمنابع آب و خاک و جلوگیری ازتخریب جنگل‌ها و مراتع و زیست بوم‌های دیگر و ساخت و سازغیرمجاز دراراضی قابل کشت و زرع؛
۳-۵- استفاده‌ی بهینه از ثروت و دیگر منابع درآمد ملّی، توزیع عادلانه، منطقی و هدفمند آن بین مناطق و توسعه‌ی همه جانبه و پایدارکل سرزمین و ازبین بردن عدم تعادل و توازن‌های شدید موجود درآن؛
۴-۵- نکته‌ی بسیار مهّم دیگر به‌ساختار و تقسیمات کشوری در وضع موجود برمی گردد؛

مطالعه و بررسی‌های ما مؤید آن است که ساختارموجود و حدود سیاسی- اداری و تقسیمات کشوری دراین سرزمین پهناوربه گونه‌ای می‌باشد که تغییر آن غالباً با مشکلات عدیده‌ای همراه است، اگر ناممکن نباشد. چرا که در یک جامعه‌ی دمکراتیک و مردمی دولت مرکزی حق ندارد و نمی‌‌تواند تغییر و یا جا به‌جایی جمعیتی ناخواسته و به زورسرنیزه انجام دهد. چگونه می‌توان کردهای مثلاً کرمانشاه، آذربایجان غربی، بخش‌هایی ازهمدان را متقاعد کرد که همجوار شوند و یک ایالت شکل دهند و به مرکزیت، مثلاً سنندج گردن نهند. یا چگونه می‌توان مردم کردستان و بخشی از آذربایجان غربی یا دیگر کردها، مثلا کردهایی که در بجنورد یا شیروان(درشمال شرقی خراسان)یا تهران سا لها ساکن بوده‌اند ،ازدواج کردند را علاقمند یا وادار کرد به‌مرکزیت مثلاً سنندج یا کرمانشاه گردن نهند و به آنجا کوج کنند. دریک جامعه‌ی دمکراتیک مگر ممکن است ترک-آذری، کرد، لر و لک، بلوچ، عرب وغیره که مدت‌ها پیش به تهران، مشهد، گیلان، بندرعباس و یا دیگرنقاط این سرزمین پهناورمهاجرت کرده و درآن سکنا گزیده، با غیر ترک-آذری تشکیل خانواده دادند وعلائقی دست و پا کرده‌اند راعلاقمند یا وادارکرد به‌ایالت مبدا برگرداند. برای اطلاع بیشتربه نتایج سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال ۱۳٨۵– جدول برآورد مهاجرت واردشده طی۱٠سال گذشته (۹) و جدول ۱ همین نوشتار رجوع شود.

چنین کاری را اگر رژیم‌های دیکتاتوری درایران می‌خواستند هم قادر به انجام آن نمی‌‌شد ند. شواهد متعددی نشان می‌دهد که تغییر وضع موجود کشورازنظر تقسیم بندی سیاسی- اداری کارساده‌ای نیست و نباید آرمانی فکر کرد.

برای روشن شدن مطلب، فقط به دو شاهد و مثال عینی بسنده می‌کنیم. درسال ۱۳۷۴ پروژه‌ی مطالعات جامع توسعه اقتصادی و اجتماعی استان همدان به شرکت مهندسین مشاور تهران پژوهش واگذارشد. من مدیریت فنی آن پروژه را به‌عُهده داشته بودم( ر.ک به ۱۱). یکی ازگروهای مطالعاتی تغییر جزیی دریک ناحیه (ایجاد یک بخش در ۱۵روستا) را پیشنهاد و توصیه کرد. مقامات مسئول استان و وزارت کشور، با درنظر گرفتن ضابط‌های موجود تصویب کردند که روستایی بنام “پری” که درشاخص تعیین شده امتیازی ییشتری کسب کرده بود و با ضوابط وزارت کشوربرای مرکز بخش شدن همخوانی داشت به مرکز بخش، یعنی یک پله، ارتقاء یابد. ساکنان یکی از روستاها‍ی دیگر این مجموعه بنام “زنگنه” برای کسب امتیازمرکزبخش شدن آن چنان به‌مقامات مسئول فشار آورده و اعمال نفوذ کرده بود که مقامات مسئول کشور مجبور شدند آن روستا راهم به مرکزبخش تبدیل و درنتیجه این ۱۵روستا را بین این دو بخش تقسیم نمایند. نمونه‌ی دیگر شهرستان قزوین است که درتقسیمات کشوری سابق جزیی ازاستان زنجان بود. ولی استان زنجان همجواررا به‌مرکزیت نمی‌‌شناخت. همواره نگاه به تهران داشته و خدماتش را از پایتخت می‌گرفت. برای نشان دادن اهمیت مطلب به همین دونمونه بسنده می‌کنیم.

یکی ازدلایل عُمده‌ای که درمطالعات و بررسی‌های طرح کالبدی ملّی و ساختار فضایی کل سرزمین وهمچنین درتلفیق یافته‌های مجموعه‌ی مطالعات و بررسی‌ها و سنتزگیری ازآن (ایضا ۴و۵)، اصول تقسیمات کشوری(استان، شهرستان، بخش، روستا) حفظ و سرزمین به ده قطب توسعه یا مرکز فرامنطقه‌ای، مرکزمنطقه‌ای درجه یک و شهر‌های مهم در منطقه تقسیم شد همین دشواری‌ها، ویژگی‌ها و مختصات جغرافیایی، اقلیمی و همگرایی فرهنگی و مکانی بود (ایضاٌ ۵).

۵-۵- وبالاخره، یکی دیگر ازمزیت‌های عُمده‌‍ی نظام غیرمتمرکز برای ایرانِ دمکراتیک به همگرایی فرهنگی وهویّت ملّی برمی گردد. درنظام غیرمتمرکزهمگرایی فرهنگی تقویت می‌شود و هویّت ملّی و زبان ملّی درچارچوب هویّت قومی- مذهبی تعریف نمی‌‌شود، ضمن آنکه آموزش به زبان محلی مورد علاقه می‌تواند در کنار زبان مشترک ملی آموزش داده شود و مورد استفاده قرار بگیرد.

کلام آخر درست است که رژیم‌های استبدادی حاکم برایران حق کُشی‌ها و ظلم و ستم‌های زیادی به مردم ایران، به ویژه به ساکنان برخی مناطق به طورمضاعف اعمال کرده‌اند. امّا قطعاً چاره‌ی آن برداشتن گام‌های سنجیده وعقلایی است و نه آرمانی- مصلحتی.

—————————————
منابع و مآخذ:
۱- مرکز آمار ایران. نتایج تفصیلی سرشماری نفوس ومسکن سال ۱۳۹۵
۲- ایزدی کاظم. شناخت وضع موجود در یک نگاه تطبیقی. نشریه ی آزادی اندیشه ۲۰۱۳(۱۳۹۲).
۳-برطبق مصوبه ی دولت محموداحمدی نژاد زنان ازتحصیل در۷۷رشته دانشگاهی(حتادررشته‌هائی نظیر روانشناسی، برنامه ریزی وآمار، زیست شناسی و.. محروم شدند(۳). درسال۱۳۹۲ وزارت علوم وآموزش عالی دولت حسن روحانی به منظورتعدیل این مصوبه، طرح تفکیک جنسیتی وتک جنسی کردن دانشگاه‌ها را تنظیم نمود. این طرح پس از تصویب هیئت دولت وبه اجرا گذارد.
-گزارش ملّی آموزش عالی، وزارت علوم، تحقیقات وفن آوری، سال ۱۳۸۴
۴- طرح کالبدی ملی. وزارت مسکن وشهرسازی- مرکز تحقیقات شهرسازی ومعماری. تهران ۱۳۷۵
-نتایج سرشماری نفوس و مسکن ایران، مرکز آمار ایران،سال‌های ۱۳۷۵ و ۱۳۸۵
۵- ایزدی کاظم. پدیده ی فردگرایی در ایران. سایت عصرنو. تابستان ۲۰۱۷(۱۳۹۶)
- سیردگرگونی ارزش‌های اجتماعی در ایران. گفتگو با جلائی پور حمید رضا. ۳مهداد لیلا./۵/۱۳۹۴
- رستگار خالد امیر ومحمدی میثم.تغییرات فرهنگی وافت باروری در ایران. نشریه جامعه شناسی کاربردی. سال ۲۶ شماره ۵۸ تابستان ۱۳۹۴
۶- خوبروی پاک، محمدرضا، فدرالیسم در جهان سوم. جلد اول.۱۳۸۹
ایزدی کاظم. ضرورت اجرای نظام غیرمتمرکز در ایران. نامه ی علوم اجتماعی. دانشگاه تهران سال ۱۳۵۲
-حقی مجید. فدرالیزم چند ملیتی.گامی در راستای صلح وتوسعه برای ملت‌های ایران. کردستان آزاد ۲۰۱۰(۱۳۸۹)
۷- ایزدی کاظم. “نظام‌های سیاسی- اداری مطرح در دنیا- دردست انتشار.
۸-ایزدی کاظم. نظام سیاسی- اداری متناسب با دمکراسی و کارآمد در ایران. نشریه ی آزادی اندیشه ۱۳۹۰
۹- ایزدی کاظم.شبکه ی شهرهای مهم کشور. طرح کالبدی ملی. وزارت مسکن وشهرسازی. تهران۱۳۷۵
۱۰
۱- رزم آرا، فرهنگ جغرافیایی ایران.تهران ۱۳۲۷
۱۰-۲- گیتاشناسی تهران۱۳۶۵
۱۰-۳- مرکز آمار ایران،پرسشنامه در باره مشخصه‌های اجتماعی واقتصادی خانوار در ایران- تهران ۱۳۸۱
Riaux Gilles Ethnicilé et nationalisme en Iran) La cause Azarbaidjanaise. Karthala, 2012
۱۰-۴- واقعیت‌های جهان ، برآورد سی آی اِ- زبان جمعیت و دمگرافی ایران
-5-Ethnologue: Language of the Word.U S A 2016.
۱۱- نتایج مطالعات وپژوهش‌های میدانی.. طرح توسعه‌ی اقتصادی واجتماعی استان همدان. گروه مطالعاتی شرکت مهندسین مشاور تهران پژوهش. ۱۳۷۸.

---

نظر خوانندگان:

---

■ کاظم ایزدی گرامی، بر این گمانم که شما در این نوشتار کوتاه، در توهین به تک تک و همگی ایرانیان، چیزی کم نگذاشته‌ای. من، به عنوان یک فرد “عقب مانده” با “توان مدیریتی پایین”، “فقر معنوی”، “واپس‌ماندگی”، و دارای یک “فرهنگ فرعی” (و خیلی چیزهای دیگر) نمی‌دانم در باره نوشتار شما چه نظری داشته باشم.
با احترام - حسین جرجانی

---