منافع ملی و سیاست خارجی
علی‌رضا علوی‌تبار
منبع: مشق‌نو
ما در درون یک نظام بین‌المللی جهانی زندگی می‌کنیم و نمی‌توانیم تأثیر روابط بین‌المللی ناشی از این نظام را بر روی زندگی‌مان نادیده گرفته، یا انکار کنیم. عنصر اصلی این نظام بین‌المللی «ملت‌ـ‌حکومت»ها هستند. حکومت‌های ملی، که شکل جدید آن‌ها از زمان قرارداد صلح وستفالی (۱۶۴۸ میلادی) پدید آمده است، در کاربرد امروزی بر مبانی ایدئولوژیک خاصی متکی نیستند. در کاربرد امروزی به عده‌ای از مردم که در سرزمینی مشخص و به‌طور دائم اسکان دارند و دارای دولتی هستند که به خط مشی‌گذاری و اجرای خط‌مشی‌های عمومی اقدام کرده و از حاکمیتی برخوردارند که به‌صورت روح حاکم و قدرت عالی آن‌ها را از تعرض‌های داخلی و خارجی مصون می‌دارد، حکومت ملی گفته می‌شود. هر حکومت ملی، ناگزیر در کنش متقابل با سایر حکومت‌های ملی قرار دارد. در نتیجه همین کنش‌های متقابل است که نظام‌های فرعی جهانی و نهادهای آن (مانند پیمان‌های منطقه‌ای یا سازمان ملل) و موقعیت‌های مختلف شکل گرفته و روابط بین‌الملل را می‌سازند. هر حکومت مبتنی بر ملتی، در درون این نظام جهانی اهداف خاصی را دنبال کرده و برای دستیابی به آن به تنظیم و اجرای «سیاست‌های خارجی» خاصی اقدام می‌کند. درک و تحلیل و ارزیابی این اهداف و خط‌مشی‌ها در چارچوب مفهوم کلی‌تری صورت می‌گیرد به نام «منافع ملی». اما اصطلاح منافع ملی (national interest)، که شاید ترجمه «دلبستگی ملی» برایش مناسب‌تر بود، گاه به قدری گنگ و مبهم است که به آسانی نمی‌توان رابطه‌ای میان خط‌مشی‌گذاری‌های حکومت‌ها و منافع ملی آن‌ها برقرار کرد. از این رو اگر بخواهیم از مفهوم «منافع ملی» برای درک سیاست خارجی کشورهای مختلف استفاده کرده و همچنین از این مفهوم برای واکاوی و ارزشیابی خط‌مشی‌های خارجی کشور خودمان بهره بگیریم، باید قبل از هر چیز در تدقیق مفهوم و ابهام‌زدایی از آن بکوشیم. این نوشتار گام مقدماتی است در این زمینه. اگر بخواهیم با توجه به تعاریف ارائه شده و تعیین مصداق‌های انجام شده، تعریفی از منافع ملی ارائه کنیم، شاید تعریف زیر مناسب باشد.
«منافع ملی عبارت است از منابع، فرصت‌ها و موقعیت‌هایی که دستیابی به اهداف زیر را ممکن می‌سازند:
۱. تأمین امنیت ملی کشور،
۲. توسعه همه‌جانبه (اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی) کشور،
۳. حفظ و تقویت ارکان هویت‌بخش کشور،
۴. کسب و ارتقاء منزلت و جایگاه راهبردی برای کشور در سطح منطقه‌ای و بین‌المللی».
توجه به اجزاء تعریف، امکان تعیین مصادیق و بهره‌گیری از این مفهوم را به‌عنوان معیار نقد افزایش می‌دهد.
همانطور که ملاحظه می‌شود، در این تعریف منافع ملی فقط در منابع مادی منحصر نشده‌اند، فرصت‌ها و موقعیت‌ها نیز در آن اهمیت داشته و گاه نقشی اساسی در تأمین اهداف دارند. به خصوص توجه به این‌که موقعیت‌ها حاصل ارتباط‌های دوجانبه یا چندجانبه‌اند، معنای وسیعی به مفهوم منافع ملی می‌بخشد.
نخستین هدف در منافع ملی، تأمین «امنیت ملی» است. امنیت (security) از نظر مفهوم بر حالت فراغت از هرگونه تهدید یا حمله و یا آمادگی رویارویی با هر تهدید و حمله، دلالت می‌کند. امنیت ملی، هنگامی پدید می‌آید که ملتی فارغ از تهدید از دست دادن تمام یا بخشی از جمعیت، دارایی، یا خاک خود به سر می‌برد. تأمین امنیت ملی جایگاه ویژه‌ای در منافع ملی دارد.
تأمین امنیت ملی نیازمند نیروی نظامی تخصصی و کارآمد است. حجم این نیرو و تجهیزات آن بایستی متناسب با تهدیدهای بیرونی باشد. به علاوه داشتن نیروی امنیتی که بتواند توطئه‌ها و تخریب‌ها را در داخل خنثی کند ضروری است. رویای زیستن بدون نیروی نظامی و امنیتی، بسیار دور از دسترس به نظر می‌‌رسد. اما تأمین امنیت فقط با داشتن نیروی نظامی و امنیتی به‌دست نمی‌آید. قرار گرفتن در موقعیت‌های امنیت‌آفرین مانند توافق‌ها و قراردادهای امنیتی با سایر کشورها و خروج از موقعیت‌های مخاطره‌آفرین هم تکمیل‌کننده آن است. روشن است که دستیابی به همه این ابزارها نیازمند هزینه‌کردن توسط سازمان‌هایی کارآمد و خوب مدیریت شده است.
محور دیگر منافع ملی، لوازم و امکاناتی است که دستیابی به توسعه را فراهم می‌آورند. البته توسعه وضعیت ایستایی نیست که یک‌بار برای همیشه به آن برسیم. توسعه یک «فرآیند» دائمی‌ست. توسعه فرآیندی است که در آن دو وجه از یک نظام اجتماعی افزایش می‌یابد. از یک‌سو «ظرفیت‌های» (توانایی اقدامات اثربخش و مداوم برای دستیابی به اهداف) نظام اجتماعی افزایش می‌یابد تا نظام را قادر سازد که نیازهای ادراک‌شده مردم را برآورده سازد. از سوی دیگر «پویایی‌‌های» نظام افزایش می‌یابد تا نظام اجتماعی را برای برخورد فعال با تحولات محیطی و تطبیق با آن‌ها توانمند سازد. مردم در یک نظام توسعه‌یافته احساس رضایت و رفاه می‌کنند چون نیازهای ادراک شده‌شان برآورده می‌شود و در عین حال دور از انفعال و تسلیم به آنچه از محیط به آن‌ها تحمیل می‌شود، زندگی می‌کنند. با توجه به این‌که زندگی جمعی ما ابعاد گوناگون دارد ظرفیت‌ها و پویایی‌ها نیز انواع مختلف پیدا می‌کنند. توسعه در زمینه‌های مختلف اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی تعریف خاص خود و مصداق‌های خاص خود را پیدا می‌کند. تأمین توسعه‌ای پیوسته و متوازن از محورهای منافع ملی است. توسعه متوازن و پیوسته هم نیازمند «سخت‌افزار» است و هم به «نرم‌افزار» مناسب متکی است. دستیابی به فناوری پیش‌رونده، منابع کافی برای سرمایه‌گذاری و انباشت سرمایه‌های مادی و انسانی، نهادهای مناسب پشتیبان رشد اقتصادی، امنیت و آرامش سیاسی و اجتماعی، گسترش روش‌های تصمیم‌گیری عقلایی در زمینه‌های مختلف، داشتن بازارهای مناسب برای مبادله و…، همگی از لوازم توسعه هستند. فراهم کردن این لوازم نیز حرکت در چارچوب منافع ملی است. در عرصه سیاست خارجی، تنش‌زدایی پیش‌شرط دستیابی به سرمایه، فن‌آوری، بازار و تجربه و دانش دیگران است.
میان تأمین منافع ملی و میهن‌دوستی پیوندی ناگسستنی وجود دارد. میهن‌دوستی هم انگیزه تلاش برای تأمین منافع ملی است و هم به آن جهت می‌دهد. درک روشن از میهن‌دوستی ما را در تعیین مصادیق منافع ملی و خط‌مشی‌های ضروری برای تأمین آن یاری می‌کند. میهن‌دوستی هم آگاهی به تعلق به یک «ملت» است و هم دلبستگی به بنیادهای سازنده هویت ملی. جمع‌بندی مباحث مطرح در زمینه هویت ملی ایرانیان، نشان می‌دهد که چهار عنصر اصلی، بنیادهای کم‌وبیش پایدار هویت ایرانی را می‌سازند: سرزمین مشترک، تاریخ مشترک، میراث سیاسی مشترک و میراث فرهنگی مشترک. اشتراک در این عناصر چهارگانه به ایرانیان امکان می‌دهد که در عین تنوع و چندگانگی در هویت شخصی (جنسی و خانوادگی) و هویت اجتماعی (صنفی، طبقاتی، قومی، مذهبی، سبک زندگی و…) ذیل یک هویت مشترک ملی به وحدت برسند. حفظ و تقویت این هویت مشترک ملی، در جهان پرتلاطم و توطئه امروز، یکی از محورهای اصلی منافع ملی است. بنابراین تبیین، تقویت و ترویج عناصری چون تاریخ و اساطیر ایران، سابقه حکومت ایرانی و خرد جهانداری ایرانیان، اسلام و تشیع، آیین‌ها و رسوم ایرانی (مانند نوروز و جشن‌های ایرانی و شیعی)، فلسفه و عرفان ایرانی، زبان فارسی و آثار مکتوب و منظوم آن (اشعار فردوسی، حافظ، سعدی، مولوی و…) همگی ذیل تأمین منافع ملی قرار می‌گیرند. روشن است که در این هویت بازخوانی شده ایرانی، شهروندی برابر ایرانیان، عقلانیت انتقادی مدرن و پذیرش کرامت همه انسان‌ها و حقوق بشر نقش تصفیه کننده و تعادل‌بخش خواهند داشت. آخرین هدف به این واقعیت مربوط می‌شود که در فضای حکومت‌های ملی، از آن‌جا که هر یک از واحدهای جداگانه سیاسی به‌دنبال حفظ منافع ملی خویش‌اند، مناقشات و تعارض‌ها اجتناب‌ناپذیر است. هر بازیگری می‌کوشد تا سهم بیشتری از قدرت را در سطح منطقه و جهان به‌دست آورد تا بتواند به هدف‌های ملی خویش دست یابد. افزایش قدرت ملی و تأثیرگذاری در تصمیم‌گیری‌ها از لوازم اصلی تأمین منافع ملی است. قدرت یک کشور و جایگاه‌اش در نظام تصمیم‌گیری فراملی به عناصر مختلفی وابسته است. ایدئولوژی و گفتار سیاسی، میزان جمعیت، سطح سرمایه انسانی موجود در کشور، یکپارچگی اجتماعی، ثبات سیاسی، کارآمدی و حقانیت حکومت، موقعیت جغرافیایی، اعتبار و اعتمادآفرینی بین‌المللی، اقتصاد توانمند و پویا و قدرت نظامی، عناصر اصلی تشکیل‌دهنده قدرت ملی‌اند. همه عواملی که می‌توانند به افزایش قدرت و تأثیر ملی کمک کنند از منافع ملی محسوب می‌شوند.
همانطور که ملاحظه می‌شود، برخلاف آنچه ممکن است در برخورد اول به نظر آید، منافع ملی مفهومی گسترده، پیچیده و با قابلیت تفسیرهای گوناگون است. از این رو از طرح پیشنهادهای متعارض برای هدایت سیاست خارجی یک کشور نباید تعجب کرد، هر فرد و جریانی متناسب با درک خود از تأمین منافع ملی به طرح پیشنهادها و انتقادهایش اقدام می‌کند. بنابراین برای تقرب به حقیقت، جریان داشتن یک گفت‌وگوی مداوم ملی در زمینه مصادیق منافع ملی ضروری است اما در کنار پذیرش این ضرورت یادآوری چند نکته می‌تواند به نگاه دقیق‌تر به موضوع کمک کند.
نکته اول این است که در بررسی منافع ملی نیز، مانند سایر اهداف ملی، به سلسله‌مراتبی از منافع برمی‌خوریم. در هر دوره و زمانی با اولویت‌های خاصی از منافع ملی روبه‌رو می‌شویم و پس از گذشت زمان و تغییر شرایط و اوضاع و احوال بین‌المللی، احتمال دارد اولویت‌های جدیدی جایگزین اولویت‌های پیشین شود. از لحاظ سلسله‌مراتب منافع ملی، از نظر حکومت‌ها، استقلال و تمامیت ارضی در درجه اول اهمیت قرار دارد و از منافع اصلی به‌شمار می‌رود. این تمامیت ارضی گاه با وحدت قومی و مذهبی و فرهنگی پیوند می‌خورد و حفظ یکپارچگی و همگرایی ملی در اولویت قرار می‌گیرد.
نکته دوم این است که در مطالعه منافع ملی باید نقش قدرت را به‌عنوان یکی از عناصر اصلی در نظر گرفت. رفتارها و تصمیم‌های حکومت‌ها در سیاست خارجی به میزان قابل‌ملاحظه‌ای تحت‌تأثیر قدرت آن‌ها شکل می‌گیرد و چون قدرت واحدهای سیاسی همیشه به یک میزان ثابت نمی‌ماند، پویایی که در جهت‌گیری‌های خارجی کشورها دیده می‌شود، گاه نه ناشی از تغییر منافع ملی آن‌ها بلکه ناشی از تغییر میزان قدرت آن‌هاست. نقش قدرت این است که محدوده منافع ملی را تعیین می‌کند. یک حکومت کوچک حوزه منافع ملی خود را در مرزبندی‌های متعارف تعیین می‌کند، اما حکومت‌های بزرگ تنها به مرزهای متعارف خویش بسنده نمی‌کنند و منافع خود را ورای مرزها جستجو می‌کنند.
نکته سوم این است که در دنیای واقعی، تفکیک میان منافع ملی و منافع شخصی و گروهی کار ساده‌ای نیست و تنها مرور زمان است که چیستی آن را مشخص می‌کند. برچسب منافع ملی دارای بار ارزشی است و از این رو بایستی نسبت به این‌که هدفی به‌عنوان منافع ملی طرح شود، حساس بود. باید کمک کرد تا یک جریان مداوم گفت‌وگوی انتقادی امکان سوءاستفاده از این مفهوم را برای حکومت‌های اندک‌سالار یا یکه‌سالار، از میان بردارد.
نکته آخر این‌که منافع ملی کشورها را می‌توان به اعتبار نسبتی که با سایر جوامع برقرار می‌کنند، به انواع مختلف زیر تقسیم کرد:
۱. منافع موازی (منافعی که تلاش برای تأمین آن به بروز تعارض میان حکومت‌های ذی‌نفع منجرنمی‌گردد)،
۲. منافع متعارض (منافعی که تأمین آن‌ها با نوعی ستیز و مناقشه همراه است و هر یک از طرفین آن را نوعی بی‌توجهی به خواسته‌های خود تلقی می‌کنند)،
۳. منافع مشترک (منافعی که به تنهایی توسط یک حکومت تأمین نمی‌شود و مستلزم همکاری با سایر واحدهای سیاسی است)،
۴. منافع اختلاف‌زا (تعارض ناشی از آن‌ها عمیق نیست و می‌توان با مذاکره و تنش‌زدایی آن‌ها را در چارچوب منافع موازی دنبال کرد).
با توجه به آنچه گفته شد، برای شناخت بهتر منافع ملی کشور و ارزیابی سیاست خارجی کشور با معیار تأمین این منافع، لازم است اهداف ملی و اولویت‌بندی آن‌ها را در ذهن خویش سامان دهیم و آن‌گاه با ارزیابی قدرت ملی و ابزارهای ممکن و در دسترس، تصویری واقع‌بینانه از آن ترسیم کنیم.
مؤخره
یکی از منابع مناسب برای علاقه‌مندان به این‌گونه مباحث، منبع زیر است:
قوام، عبدالعلی (۱۳۷۰)، «اصول سیاست خارجی و سیاست بین‌الملل»، تهران: سمت.
