اصلاحات ساختاری یعنی چه؟

منبع: مشق نو

به هر میزان که بر دشواری‌های سیاست‌ورزی افزوده‌ می‌شود، ابزارهای تحلیلی، مفهوم‌سازی‌ها و بعضاً گفتارها دچار اختلال می‌شوند و نوعی تیرگی و ابهام بر فضا غلبه می‌کند. وضعیت اکنون ما نیز از این تعریف خارج نیست. من، در اینجا قصد ندارم فهرستی از دشواری‌های سیاست‌ورزی یا نشانه‌های بعضی‌ بن‌بست‌ها را تصویر کنم. صرفاً می‌خواهم بر مفهومی که هر چه پیش‌تر می‌رویم، بر بسامدش افزوده می‌شود، تأکید کنم و آن «اصلاحات ساختاری» است. این مفهوم به‌ویژه چندین نوبت از سوی برادر عزیزم آقای مصطفی تاج‌زاده مطرح شده است و امید دارم این نوشتار باب گفت‌و‌گوی انتقادی را با ایشان و سایر دغدغه‌مندان بگشاید.

در آغاز، گمان می‌کنم برای فهم دقیق مفهوم «اصلاحات ساختاری» نیازمند تشریح  اجزای آن، یعنی دو واژه «ساختار» و «اصلاحات» هستیم.

ساختار، مفهومی‌ست سیاسی و جامعه‌شناختی که ناظر به مناسبات و تنظیمات نسبتاً پیچیده و قواعدی متصلب و نامرئی است که رفتار مرئی ما را تعیّن می‌بخشد. بر این اساس می‌توان گفت هر ورودی به ساختار، یک خروجی خاص را به‌دنبال خواهد داشت حال آنکه در شرایط غیرساختارمند و آنومیک مشخص نیست ورودی‌های به ساختار چه نتایجی را به‌دنبال دارند.

اصلاحات، با وجود بار معنایی خاص، بسته به بازه زمانی‌ و نحوه عملکردش، می‌تواند محافظه‌کاری تا انقلاب را در بر بگیرد. به‌عنوان مثال زمانی‌که از کندپویی نظام سرمایه‌داری در ایران سخن می‌گوییم، می‌توانیم نتیجه بگیریم اصلاحات سرمایه‌دارانه در ایران بسیار بطئ بوده است. و، زمانی‌که می‌گوییم انقلاب اسلامی یک‌ شبه مناسبات سیاسی را بر هم ریخت، تصدیق می‌کنیم که اصلاحات به‌قدری تند بوده که تبدیل به انقلاب شده است.

با تکیه بر این دو تعریف و گستردگی آن‌ها می‌توان گفت، اصلاحات ساختاری مفهومی ناتمام است. زیرا باید مشخص شود از چه نوع ساختاری صحبت می‌کنیم، پس لازم است متعلق ساختار را به آن الصاق کنیم. مثلاً بگوییم اصلاح ساختار حقوقی، اصلاح ساختار اداری، اصلاح ساختار اقتصادی یا اجتماعی و قس علی هذا. اما، آنچه این چندسال متداول بوده است معمولاً ناظر به اصلاح ساختار حقوقی بوده است. یعنی، مقصود کسانی که از اصلاحات ساختاری سخن می‌گویند، اصلاحِ دفعی نظام حقوقی است. چرا که اصلاحات اجتماعی و همچنین اقتصادی –به دلیل ماهیت ثقیل ساختاری‌شان- بسیار دشوار و زمان‌بر هستند و عمدتاً صورت و محتوای انقلابی به خود می‌گیرند.

با این اوصاف باید پرسید، آیا تغییر ساختار حقوقی دردی از ما دوا می‌کند یا خیر؟ فرض کنیم بعد از انقلاب اسلامی اساساً قانون اساسی نوشته نمی‌شد و امور مملکت به‌صورت عرفی پیش می‌رفت. مشخص بود که قوای سیاسی واقعی در صحنه سیاسی کشور تعیین می‌کردند که امور به چه سمتی روان شوند. طبعاً امام خمینی دست بالا را داشت، حتی اگر قانون اساسی خالی از عنوان ولایت فقیه بود؛ زیرا وی این قدرت را داشت که شخصاً در امور دخالت کند و آنچه را مطابق مصلحت تشخیص می‌دهد، انجام دهد. هم‌اکنون نیز با وجود قانون اساسی و قوانین عادی، بسیار دیده می‌شود که تخطی از قوانین صورت می‌‌گیرد. حتی، قوانین نسبتاً جاافتاده‌ای مانند قانون جزا و قانون مدنی، گاهی به‌دست کارگزار قانون تأویل و تفسیر می‌شود و صورتی متفاوت به‌خود می‌گیرد؛ چه برسد به حقوق اساسی که در آنجا با ساختاری کاملاً ژلاتینی روبرو هستیم. بنابراین، کسانی که صحبت از اصلاح ساختار حقوقی می‌کنند، قبل از آن باید فکری به‌حال تثبیت ساختار کنند. زیرا در شرایط فعلی، مسئله متن‌بودگی قانون اساسی و دیگر قوانین موضوعیت دارد و ما اساساً‌ با متنی واحد، نامتغیر و سنجش‌پذیر مواجه نیستیم. از این رو، شرط لازم برای سخن گفتن از اصلاح ساختار حقوقی تثبیت همان ساختار حقوقی ضعیف، تبعیض‌آمیز یا حتی غیردموکراتیک است.

حال فرض کنیم چنین وضعیتی تمهید شد و با حداقلی از ساختارمندی مواجه شدیم. این تثبیت با توجه به نقش نهادهایی مانند شورای نگهبان با مسئله‌ای مهم مواجه است، زیرا این نهاد یک‌باره تصمیم می‌گیرد از قانون فراتر برود و بدون پاسخگویی فی‌المثل فردی را رد صلاحیت کند. یا نهادهای قضایی-امنیتی فردی را بازداشت ‌کنند و مدت‌ها بر سر جاسوس بودن/نبودن او جدل کنند. می‌خواهم از شرایطی بگویم که حتی ورودی یگانه به سیستم ساختارمند، خروجی چندگانه می‌دهد و نتیجه بگیرم، آنچه قدرت حقوقی را شکل و جهت می‌دهد و باعث تثبیت آن می‌شود، «قدرت حقیقی» است. یعنی، چنانچه قوای موثر بر سر متن حقوقی و یا در شرایط پیشامتن، به تعادلی پایدار رسیده باشند، می‌توان از ساخت حقوقی سخن گفت. مثلاً در عشایر عرب نوعی توافق مستحکم و نظم عمودی میان رئیس و آحاد عشیره برقرار است؛ همچنین بسته به قدرت‌شان، این وضعیت در رابطه میان دو یا چند عشیره برقرار و نظم بیرونی شکل گرفته است حتی اگر این نظم به صورت متن حقوقی درنیامده باشد.

حال،‌ برخی کنش‌گران بنا دارند در قانون اساسی تغییر اساسی به‌وجود بیاورند یا به‌عبارتی دست به اصلاحات ساختاری بزنند. مهم‌ترین پرسش این است که چنین تغییری بناست از درون نظام رخ دهد یا از بیرون؟ اگر تغییر از درون در دستور کار باشد، وفق قانون اساسی همه راه‌ها به رهبری ختم می‌شود. اما تغییر قانون اساسی از بیرون مستلزم تغییر نظام حقیقی قدرت است که بحثی جداگانه می‌طلبد. با این حال در زمین واقعیت می‌توان سه وضعیت‌ را در ربط و نسبت ساخت حقوقی و حقیقی و یا به‌عبارتی تقدم و تأخر آن‌ها تصور کرد. این وضعیت‌های‌ سه‌گانه به قرار زیر هستند:

۱. در وضعیت نخست، ساختار حقوقی نسبت به ساختار حقیقی پس‌افتاده است. جهت تقریب به ذهن می‌توان گفت، با تنی فربه و لباسی تنگ مواجه هستیم. در این وضعیت چند امکان متصور است. نخست، ترمیم ساختار حقوقی است که از مجرای بازنگری و مراجعه مستقیم به آراء مردم عبور می‌کند. دوم، تبصره زدن به ساختار حقیقی است. مثلاً در قانون اساسی آمده است رهبری می‌تواند حل‏ معضلات‏ نظام‏ را که‏ از طرق‏ عادی‏ قابل‏ حل‏ نیستند، از طریق مجمع تشخیص مصلحت پی بگیرد. این امر در دوره حیات رهبر فقید انقلاب از طریق مداخله، و پس از وی از طریق اختیارات مندرج در قانون اساسی پی گرفته شد. البته، در کشورهایی مانند انگلستان که قانون اساسی وجود ندارد و مطابق عرف عمل می‌شود، با انعطاف حداکثری مواجه هستیم که در آن پس‌افتادگی به حداقل می‌رسد.

در وضعیت ذکر شده، نسبت به قوانین عادی و حتی، بخشی از قانون اساسی نوعی گشودگی مشاهده می‌شود. مثلاً زمانی بنا بود در‌ ایالات متحده نگهداری و مصرف «ماری‌جوانا» جرم‌انگاری و ممنوع شود اما اکنون به‌دلیل مطالبه مردمی، دولت از این قانون عقب نشسته است و هر کس اجازه دارد در خانه جهت مصرف شخصی این گیاه را کشت کند. یا در قانون اساسی همین کشور به‌رغم آنکه درباره حمل سلاح ممنوعیتی وجود ندارد، می‌بینیم به‌لحاظ تجربی به قانون تبصره زده‌اند. همین وضعیت درباره قوانین مربوط به سقط جنین هم بنا به مطالبه عمومی برقرار است.

۲. در وضعیت دوم، ساختار حقیقی نسبت به ساختار حقوقی پس‌افتاده است. این وضعیت را می‌توان با قوانین اساسی کشورهای جهان اولی توضیح داد که به ساختار حقیقی کشورهای عقب‌مانده یا در حال توسعه تحمیل شده ‌است. مثلاً برخی کشورهای آفریقایی، از قوانین اساسی بلژیک، هلند و یا فرانسه گرته‌برداری و کپی کرده‌اند اما ساختار حقیقی ضعیف‌تر از آن بوده است که با قانون خوب و باکیفیت دستخوش تغییر شود. لذا، قانون اساسی خوب به دست ساختار حقیقی اجرا نشده یا مهندسی شده و الزامات آن از بین رفته است.

این وضعیت را همچنین می‌توان در قانون اساسی فعلی کشور، به‌ویژه اصول ارگانیک آن که مربوط به توزیع قدرت هستند، ردیابی کرد. با این توضیح که در این سرفصل لزوماً نمی‌توان قانون اساسی ایران را با واژه‌های پیش‌افتادگی و پس‌افتادگی توضیح داد و بهتر است از لفظ اغتشاش مفهومی استفاده کنیم. به‌عنوان مثال در فصل هشتم قانون اساسی ما از تیتر «شورای رهبری» هم استفاده شده است بی‌آنکه مدلول و مسمای آن ذکر شده باشد. یا در اصل یکصد‌و‌دهم تفکیک میان اختیارات و وظایف مخدوش است و مشخص نیست کدامیک از عناوین در زمره  وظایف و کدامیک از جمله اختیارات رهبری هستند. یا اصل یکصد‌و‌سیزدهم اشعار می‌دارد: «پس‏ از مقام‏ رهبری‏ رئیس‏ جمهور عالی‌ترین‏ مقام‏ رسمی‏ کشور است‏ و مسئولیت‏ اجرای‏ قانون‏ اساسی‏ و ریاست‏ قوه‏ مجریه‏ را جز در اموری‏ که‏ مستقیماً به‏ رهبری‏ مربوط می‏‌شود، بر عهده‏ دارد.» ولی شورای نگهبان چنین تلقی از جایگاه رئیس‌جمهور ندارد و این اصل را معلق نگه داشته است.

۳. سومین وضعیت را می‌توان ذیل مفهوم انقلاب توضیح داد. دولت جمهوری اسلامی زاییده انقلاب اسلامی است و گفته‌اند انقلاب قانون خود را دارد. استالین درباره قانون انقلاب می‌گوید: «برای آنکه املت بپزید، ناچارید تخم‌مرغ‌هایی را بشکنید!». یعنی هر تأسیسی، تخریبی را می‌طلبد. به‌عبارت دیگر، انتظام با نوعی بی‌نظمی ابتدایی گره خورده است. این بی‌نظمی در دوره پیش از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی وجود داشت، مدتی آرامش حاکم بود و بعد با توجه به آغاز جنگ و فعالیت‌ احزاب و نیروهای سیاسی مخالف/منتقد قانون انقلابی ادامه یافت و بعد از آن به دوره «شرایط حساس کنونی» پرتاب شدیم. شرایط حساس کنونی، معادل «وضعیت استثنایی» است. این وضعیت قانون نمی‌خواهد و هر چه هست اراده حاکم است. می‌خواهم بگویم ما اساساً چه زمانی نرمال بوده‌ایم که بتوانیم صحبت از قانون اساسی و ساختارمندی کنیم؟

‌اکنون نیز با این همه مصیبت از قبیل تحریم، کرونا و… همچنان قانون اساسی به‌عنوان پیمان ملی در تعلیق است زیرا تصمیم‌های لحظه‌ای در اولویت هستند. به‌خصوص آنکه این شیوه ذیل عناوینی مانند «انقلابی‌گری» و امثالهم تئوریزه شده‌ و تأکید بر انقلابی‌گری در همه ساحات از قبیل دولت و مجلس و دانشگاه و… نشان می‌دهد ماندن در شرایط استثناء به قاعده حکمرانی تبدیل شده است لذا باید تأکید کنم، استفاده از مفهوم «اصلاحات ساختاری» به‌ویژه در قالب تجویز و راهبرد تأمل بیشتر می‌طلبد.