تغییر دولت و بزنگاه بودجۀ ۱۴۰۰

منبع: کانال تلگرام نویسنده

فراز اول:
یک نگاه کلی به دوره‌های مختلف انتخابات ریاست‌جمهوری در سال‌های بعد از جنگ تحمیلی نشان می‌دهد که معمولاً هر رئیس‌جمهوری که انتخاب شده، اوج فعالیت و تحرک خود را که همان اقدامات مهم و نوآورانه‌ای بوده که مدنظر داشته، عمدتاً در دو سال اول کار خود انجام داده است. به‌طور طبیعی از سال سوم، ملاحظات انتخابات ریاست‌جمهوری دور بعد پررنگ می‌شود. هم‌چنین به‌تجربه می‌توان گفت که در کشور ما، روسای‌‌جمهور در دور دوم کار خود عملاً گرفتار استهلاک سیاسی بسیار بالا می‌شوند و معمولاً در موضع انفعالی قرار می‌گیرند. به این ترتیب ابتکار عمل از آن‌ها گرفته می‌شود و در نهایت در یک شرایط نامساعد دورۀ هشت‌ساله را به‌اتمام می‌رسانند. شاید بتوان دورۀ هشت‌سالۀ آقای خاتمی را به‌دلایلی که جای بحث آن در اینجا نیست، از این نظر استثنا تلقی کرد. اما در بقیۀ موارد مسیر تقریباً همین بوده است. دو سال اول، سال‌های تحرک همراه با شور و هیجان و امید روسای‌جمهور است. برای نمونه در دو سال نخست دورۀ ریاست‌جمهوری مرحوم آقای هاشمی رفسنجانی رشد بالای سرمایه‌گذاری، درجاتی از آزادسازی اقتصادی، حذف دونرخی‌‌‌ها و اقداماتی این‌چنین صورت گرفت. به‌عبارتی ایشان انرژی انباشته‌‌شده‌ سال‌های جنگ را در عرصۀ اقتصاد آزاد کرد و توانست نرخ‌های رشد اقتصادی دو رقمی سال‌های ۶۹ و ۷۰ را رقم بزند. پس از آن هر موقع هم از ایشان سوال می‌شد که چه‌کاری انجام دادید، بیشتر به سال‌های اول دورۀ اول‌ ریاست‌جمهوری خود ارجاع می‌دادند که آن رشدها حاصل شده بود؛ در حالی که اقتصاد در دور دوم ریاست‌جمهوری ایشان گرفتار مشکل بحران بدهی‌های خارجی و مسئلۀ‌ تورم بالای سال ۷۴ شد.

در سال‌های ابتدایی دولت اول آقای خاتمی به‌دلیل افت شدید قیمت‌های جهانی نفت، شرایط خاصی به‌وجود آمد. علاوه بر این، عامل اصلی متمایزکنندۀ ایشان بسیار بیش از آن‌که اقتصادی باشد، سیاسی بود. بنابراین با روی کار آمدن آقای خاتمی انتظار اجتماعی بالایی برای انجام اقدامات مهم اقتصادی وجود نداشت و لذا تحرک زیاد دولت ایشان در دو سال اول معطوف به تحولات سیاسی و فرهنگی بود. آقای احمدی‌نژاد در همان سال ۱۳۸۴ که رئیس‌جمهور شد، یک متمم بودجه داد و سقف مخارج دولت را یک پلۀ بزرگ بالا برد و سال ۸۵ هم این مخارج را بسیار بیشتر افزایش داد که در قالب سفرهای استانی و توزیع منابع هزینه شد. عمدۀ اقدامات متمایزکنندۀ ایشان در همان دو سال نخست بودجۀ انبساطی شدید بود. دستاورد اصلی آقای روحانی هم که به آن اتکا و استناد کرده و می‌کنند، تغییر انتظارات و شکل‌دهی به یک چشم‌انداز امیدوارکننده از پیشبرد مشکل هسته‌ای در همان دو سال اول بود. من در اینجا هیچ قضاوتی راجع به کیفیت اقدامات اولیۀ روسای‌جمهور بیان نمی کنم، اما منظورم این است که روسای‌جمهور وقتی روی کار می‌آیند انرژی خیلی زیادی دارند و می‌خواهند به همه ثابت کنند که با آمدن آن‌ها قرار است تغییراتی بزرگ «حول محور مزیت اصلی آن‌ها» اتفاق بیفتد. این پدیده به‌خصوص با توجه به غیرحزبی بودن انتخابات در ایران و در نتیجه قرارگرفتن همۀ بار سیاسی عملکردی بر روی شخص انتخاب‌شده بسیار بارز است.

حالا این سوال پیش می‌آید که اگر همین قاعده در مورد آقای رئیسی هم برقرار باشد، ایشان قرار است چه کار متمایز و متفاوتی انجام دهند؟ به هر حال براساس آنچه گفته شد، هر کسی که تازه انتخاب می‌شود لازم است از عملکردهای متفاوتی رونمایی کند. قاعدتاً هم شخص ایشان و هم کسانی که به ایشان رای داده‌اند انتظار دارند که وجه متمایزکنندۀ عملکرد جناب آقای رئیسی در حوزۀ اقتصاد باشد. به‌خصوص که ایشان هم با مواضع جدی انتقادی نسبت به دولت کنونی همیشه اظهار کرده‌اند که این تحریم‌ها نیست که شرایط نابسامان موجود را به‌وجود آورده بلکه ضعف عملکرد باعث بروز چنین شرایطی شده است. پس ایشان قاعدتاً باید تمرکز اصلی را بر اقتصاد بگذارند که هم صحت مطالب خودشان را اثبات کنند، هم انتظارات رای‌دهندگان به خودشان را برآورده کنند. علاوه بر این، با شکل خاص انتخابات امسال و مسئلۀ تعداد و ترکیب آرا، جناب آقای رئیسی قاعدتاً باید تلاش کنند به کسانی که یا در انتخابات شرکت نکرده یا به ایشان رای نداده‌اند هم نشان دهند که فردی با توانمندی‌های مناسب هستند؛ همۀ این‌ها حکایت از این دارد که دولت جدید گرایش به انجام اقدامات خاصی پیدا می‌کند. توجه داشته باشید که بیش‌ازاندازه طولانی‌شدن کرونا و به‌طور خاص، مسئلۀ واکسیناسیون عمومی از یک طرف و خشک‌سالی از طرف دیگر هم به این مسئله دامن می‌زند. ترجمۀ این اقدامات در هر حوزه‌ای اعم از سلامت، آموزش، یارانه‌ها و ... مخارج بیشتر دولت و فشار به بودجه‌ خواهد بود.

از آن‌جا که قرار است اقدام دولت جدید یک اقدام متمایز باشد، پس از عددهای کوچکی صحبت نمی‌کنیم و از طرف دیگر، به‌طور طبیعی این برای ایشان قابل قبول نخواهد بود که تیم اقتصادی‌ای که انتخاب می‌کنند، در اولین جلسه، دور میز تصمیم‌گیری به ایشان بگویند که منابع نداریم و کار عمده‌ای نمی‌شود انجام داد. این پارادوکس بزرگی است. آرزوهای بزرگ و جیب خالی! بنابراین دولت جدید یا باید منابع جدید بیاورد، یا باید کارایی منابع موجود را بالا ببرد، یا به مردم بگوید فشار را تحمل کنید و یا سراغ انبساط پولی برود. راه دیگری متصور نیست. آدرس اقدام اول در سیاست خارجی است. اقدام دوم یعنی اصلاحات ساختاری در اقتصاد. اقدام سوم یعنی بودجۀ ریاضتی و اقدام چهارم به‌معنی داغ‌ترکردن تنور تورمی است که خودش چند سالی است داغ شده است. سیر طبیعی، افزایش قابل‌توجه فشار برای بیشترکردن مخارج دولت خواهد بود. پس صحبت من تا اینجا با اشاره به مبانی رفتاری روسای‌جمهور جدید، این بود که «در شروع فعالیت» خود دست به اقدامات انبساطی می‌زنند و به‌دلایل متعدد این احتمال در شرایط دولت جدید بالاتر است. حالا می‌خواهم توجه شما را به مطلب دیگری جلب کنم که آن هم به‌همین اندازه اهمیت دارد و آن، اشاره به مبانی رفتاری روسای‌جمهور «در سال پایانی فعالیتشان» است. تجربه نشان می‌دهد که روسای‌جمهور در ماه‌های پایانی فعالیت خود و برای بالا بردن نمرات کارنامه‌شان تمایل بیشتری به خرج‌کردن دارند. معمولاً اصرار دارند که پروژه‌های عمرانی در زمان خودشان به‌اتمام برسد، پس باید منابع بیشتری را در یک سال آخر اختصاص دهند. در هزینه‌های رفاهی هم مانند حقوق‌ها همین کار را می‌کنند. کافی است شما نگاهی به بودجه‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ بیندازید و میزان افزایش حقوق کارکنان دولت، اعضای هیئت‌علمی، بازنشستگان و غیره را در این دو سال با هم مقایسه نمایید. بنابراین، می‌خواهم بگویم که فصل‌مشترک سال هشتم رئیس‌جمهور قبلی و سال اول رئیس‌جمهور جدید انبساط بودجه است. این فصل‌مشترک، سال مالی‌ای است که تقریباً ۶ ماه اول آن را رئیس‌جمهور قبلی و ۶ ماه بعدی را رئیس‌جمهور جدید با ویژگی‌هایی که اشاره کردم مدیریت می‌کند. در واقع سالی که نیمۀ اولش پایان حضور یک رئیس‌جمهور و نیمۀ دومش آغاز به‌کار رئیس‌جمهور بعدی است، خطرناک‌ترین دوره برای بودجه است؛ سالی مانند همین سال ۱۴۰۰.

همان‌طور که می‌بینیم رشد مخارج قانون بودجه در سال ۱۴۰۰ قابل‌توجه است در حالی‌ که برای بخش‌های درآمدی بودجه اتفاق جدیدی رخ نداده است؛ ما همچنان از نظر صادرات نفت مشکل داریم، مسئلۀ‌ توافق هسته‌ای حل نشده و سال ۱۴۰۰ به نیمه رسیده است. در حالی‌ که در بودجه دومیلیون‌وسیصدهزار بشکه صادرات نفت دیده شده است. در نیمۀ‌ دوم سال هم رئیس‌جمهور جدید روی کار می‌آید که باید سریع به‌دنبال خرج‌کردن برود در حالی که منابعی ایجاد نشده است. اینجاست که نگرانی‌ها مطرح می‌شود که انبساط بودجه‌ای به انبساط پولی بینجامد. لازم هم نیست این کار به‌صورت استقراض آشکار باشد، حالا همه راهش را یاد گرفته‌اند و از طریق بانک‌ها بدون این که در بودجه تغییری بدهند از بانک‌مرکزی پول می‌گیرند و انتهای این مسیر افزایش نقدینگی است.

با توجه به توضیحات ارائه‌شده، به نظر می رسد که اگر مراقبت صورت نگیرد، رشد نقدینگی می‌تواند پیامدهای بسیار نامطلوبی برای ما در بر داشته باشد. رشد نقدینگی در سال ۹۹ بسیار بالا بوده و تداوم این رشد در سال ۱۴۰۰ خطرناک خواهد بود. علاوه بر این، آمار رشد حجم پول بسیار قابل تامل و البته نگران‌کننده است. طی دهه‌های اخیر، اقتصاد ایران رشد حجم پول بیش از ۴۰ درصد را فقط در سال ۵۷ تجربه کرده بود. رشد بیشتر حجم پول نسبت به نقدینگی، شاخصی از این است که مردم احساس بی‌ثباتی می‌کنند. در پیشینۀ‌ عملکرد اقتصاد ما نادر است که رشد حجم پول طی یک سال از ۴۰ درصد بیشتر برود و در سال‌های قبل از انقلاب هم فقط در سال ۱۳۵۳ این اتفاق افتاده که سالی خاص به‌لحاظ افزایش شدید قیمت نفت بوده است. اما شما اگر به نماگرهای اقتصادی بانک‌مرکزی نگاه کنید مشاهده می‌کنید که در سه سال متوالی ۹۷، ۹۸ و ۹۹ رشد حجم پول بالای ۴۰ درصد بوده است. این نشان می‌دهد که باید نسبت به هر سیاستی که به‌نوعی تحریک پولی در آن نهفته است، محتاطانه برخورد کرد. نمی‌خواهم بگویم حتماً اتفاقات بدی خواهد افتاد، اما بهتر است سیاست‌گذار جانب احتیاط را بگیرد. اگر سیاست‌گذار می‌خواهد در بدو ورود خود به مردم میوه‌ای بدهد نباید یک قلم به سفره‌شان اضافه کند و به‌طور همزمان از طریق تورم، چندین قلم مهم را حذف کند. این مسئله به‌معنای فشار زیاد به زندگی مردم و بروز شرایط بی‌ثبات در اقتصاد کشور است.

بنابراین به نظر من شاید مهم‌ترین توصیه‌ای که می‌توان به دولت داشت این است که هر تحرک چشم‌گیر اقتصادی یا رفاهی را که مدنظر دارد، این ملاحظه را در نظر بگیرد که تحریک نقدینگی مانند بازی با آتش است و باید بسیار مراقب آن بود. متاسفانه بعضی‌ها این‌گونه مطرح می‌کنند که رشد نقدینگی خودش مهم نیست و مهم این است که نقدینگی کجا برود؛ این صحبت بسیار خطرناکی است. چرا؟ چون حتی اگر فرضیۀ مطرح‌شده درست باشد و این نقدینگی باعث رشد تولید شود، رشد صفر به عددهایی در حدود ۲ تا ۳ درصد که ظرفیت اقتصاد ما است می‌رسد. بقیۀ نقدینگی چه می شود؟ تولید ناخالص داخلی واقعی که ۳۰ یا ۴۰ درصد رشد نمی‌کند! وقتی نقدینگی با نرخ ۳۰ تا ۴۰ درصد رشد می‌کند، حالا ۴ درصد هم رشد ایجاد شود بقیۀ این سیل نقدینگی به تورم تبدیل می‌شود و فشار را بر مردم دوچندان می‌کند. تجربۀ این چنددهۀ بعد از انقلاب نشان می‌دهد که در اقتصاد ما سرانجام نقدینگی به تورم تبدیل می‌شود. این قاعده دیروزود داشته اما سوخت‌وسوز نداشته است. در نتیجه هشدار مهم من این است که دولت سیزدهم مراقب رشد نقدینگی باشد.

توجه کنیم که مهم‌ترین متغیر اقتصاد سیاسی اقتصاد ایران «نقدینگی» است در حالی که در کشورهای دیگر «بودجه» است. سیاست‌مداران ما به‌دنبال تامین پولی رفاه بوده‌اند و ناچار شده‌اند این را این‌گونه توجیه کنند که نقدینگی خودش مشکل ندارد و اشکال در هدایت نقدینگی است. در نتیجه اگر کاری فقط با خلق پول انجام می‌شود، ما آن را با خلق و هدایت نقدینگی انجام می‌دهیم. پس این‌طور تبلیغ شده که نقدینگی عامل تورم نیست بلکه خوب هدایت‌نکردن آن موجب تورم شده است. اینجا بحث دیگر بر سر خلق نقدینگی نیست که بر سر این است که چه کسی بهتر می‌تواند نقدینگی را هدایت کند. متاسفانه امتحان این دیدگاه مجانی نیست و اقتصاد ما هم در شرایط باثباتی نیست. این که در سه سال متوالی رشد حجم پول بالای ۴۰ درصد است، نشان می‌دهد که ما در یک نقطۀ‌ شکننده قرار داریم و نباید ریسک جدی به اقتصاد وارد کنیم.

بنابراین باید توجه دولت جدید را به این مسئله جلب کرد که در کنار تمام خدمات و اقداماتی که می‌خواهد انجام دهد، یک قید را لحاظ نماید که این اقدامات «حتماً غیرتورمی حداقل نسبت به سطح بالای تورم موجود باشد». دولت باید حتماً بتواند نقدینگی را کنترل کند وگرنه پیامدهای نامطلوبی برای اقتصاد ما در برخواهد داشت. این امکان هم وجود دارد که به‌طور موقت عاملی چون توافق هسته‌ای و آزاد شدن منابع، هزینه و سوخت اقدامات دو سال اول را فراهم کند. البته این تصویر به‌ویژه در دو سال اول، بسیار متفاوت با تصویر قبلی خواهد بود که اگر با تفکر اصلاح ساختاری در اقتصاد همراه شود می‌تواند بسیار نویدبخش باشد. اما اگر پول جدید نفت بخواهد در چارچوب ساختار ناکارای موجود هزینه شود،  در نهایت با توجه به شرایط کنونی اقتصاد، این عامل صرفاً مانند کورتون عمل می‌کند. یعنی اصل مسئله را از بین نمی‌برد اما آن را برای مدتی خاموش می‌کند. اما پس از مدتی مشکل با تبعات جانبی منفی بسیار بالایی دوباره برمی‌گردد.

فراز دوم:
«اصلاح ساختار اقتصاد» گزاره‌ای است که خودش به‌تنهایی چندان بیانگر محتوایش نیست. یعنی هر کسی ممکن است برداشت خودش را از اصلاحات ساختاری داشته باشد. من می‌خواهم اول به این اشاره کنم که منظور از «اصلاحات ساختاری در اقتصاد» این است که ما بتوانیم عدم‌تعادل‌های اقتصاد کلان را به‌صورت پایدار کاهش دهیم و سپس به‌طور نسبتاً کامل، تحت کنترل درآوریم. اصلاً اصلاحات ساختاری در واکنش به عدم‌تعادل‌های پایدار اقتصاد کلان صورت می‌گیرد.  منظور از عدم‌تعادل‌های اقتصاد کلان مواردی چون کسری بودجه، ناترازی نظام بانکی یا کسری تراز پرداخت‌های غیرنفتی و ... است. هم‌چنین می‌دانیم که هر اصلاحی در مقابل یک انحرافی قرار دارد؛ یعنی یک انحرافی وجود دارد که می‌خواهیم آن را اصلاح کنیم. بنابراین اول باید یک اتفاق‌نظری روی این‌که آن انحرافات چیست که حالا قرار است اصلاح شود، به‌وجود آید.

فراز سوم:
در کشور ما، یک جناح سیاسی تا‌به‌حال با این تمرین مواجه نشده که اهداف بلندمرتبۀ خود را در شرایط محدودیت شدید منابع محقق کند. برای این جناح یک‌بار و آن هم در شرایط وفور منابع این اتفاق رخ داده است. اما جناح مقابل سیاسی این را چندبار تجربه کرده و با این محدودیت‌ها به درجاتی آشنا شده است. بنابراین شاید تشکیل دولت سیزدهم، فرصتی برای کشور باشد که البته در ادامۀ مسیر، امکان این یادگیری مهم برای جناح دیگر سیاسی هم فراهم شود و باعث شود که گفتمان سیاسی در کشور ما تا این اندازه واگرا نباشد. پس اگر بخواهیم واقع‌بینانه نگاه کنیم، بیش از اندازه خوش‌بینانه است که انتظار داشته باشیم که در بدو ورود آن‌قدر بلوغ اقتصادی و سیاست خارجی و داخلی بالا باشد که «اصلاحات ساختاری اقتصاد» محورکار قرار بگیرد. به‌خصوص که اساساً هیچ‌وقت اصلاح ساختاری در اقتصاد ما اتفاق نیفتاده است. آن‌چه صورت‌گرفته برخی تصمیم‌های موردی بوده که نتوانسته است عدم‌تعادل‌های اقتصاد کلان را به‌صورت پایدار و ماندگار برطرف کند و به همین دلیل ما هم‌چنان درگیر این مسائل هستیم.

کشور ما به‌ناچار باید هزینۀ یک یادگیری مهم را بپردازد تا سیاسیون ما بیاموزند که چرا نمی‌شود برخی اهداف را وقتی عدم‌تعادل‌های اقتصاد کلان به‌طور جدی و در مقیاس‌های بزرگ وجود دارند، محقق کرد. متاسفانه من بسیار کم دیده‌ام که سیاست‌مداری در کشور ما متوجه این نکته شود که متغیرهای اقتصادی لزوماً از دستورات سیاست‌مدار تمکین نمی‌کنند. سیاست‌مدارهای ما اصلاً این را قبول ندارند و فکر می‌کنند که متغیرهای اقتصادی حتماً باید از دستوراتشان تمکین کنند. مثلاً وقتی آن‌ها می‌گویند تورم باید پایین بیاید، پس باید پایین بیاید. سیاست‌مدار تصمیم‌هایی می‌گیرد که همگی باعث افزایش نقدینگی است اما بعد انتظار دارد تورم هم کنترل شود.

فراز چهارم:
در مجموع بسیار بعید است که دولت جدید حداقل در سال‌های ابتدایی فعالیت خود، سراغ اصلاحات ساختاری اقتصادی برود. در نتیجه فکر نمی‌کنم واقع‌بینانه باشد که انتظار داشته باشیم رویکرد دولت جدید، اصلاحات ساختاری باشد؛ آن هم اصلاحاتی که هیچ‌کدام از دولت‌های قبلی حاضر نشدند درگیرش شوند. ضمن این که در نظر داشته باشید که اصلاحات ساختاری در اقتصاد به‌طور معمول، در کنار گشایش‌های بین‌المللی صورت می‌گیرد وگرنه فشار داخلی را بسیار بالا می‌برد و آن موقع ممکن است اصلاً اجرای این اصلاحات قابل تحمل نباشد. در نتیجه انجام اصلاحات ساختاری در اقتصاد، نیازمند مجموعۀ کاملی از بلوغ سیاست خارجی، اقتصادی و سیاست داخلی است که بتواند سرمایۀ اجتماعی مناسبی فراهم کند. اکثر روسای‌جمهور در شروع کار سرمایۀ سیاسی بزرگی داشتند که معمولاً در انتهای دوره‌ کم‌رنگ و متزلزل شد. همه می‌دانیم که این شرایط شروع برای دولت موجود ضعیف‌تر است. بنابراین این دولت حتماً محتاط‌تر از دولت‌های قبلی در زمینۀ‌ اقتصاد خواهد بود و از حوزه‌هایی که فکر می‌کند ممکن است ریسک در آن وجود داشته باشد، اجتناب می‌کند. به همین خاطر است که می‌گویم مهم‌تر این است که روی «نباید»ها تاکید کنیم، وگرنه انتظار انجام کارهایی که می‌دانیم اصلاً نمی‌شود خیلی منطقی نیست. البته من همیشه گفته‌ام که ما باید فرهنگ ضرورت انجام اصلاحات ساختاری در اقتصاد را ترویج کنیم و توضیح دهیم که کارکرد صحیح اقتصاد چیست و باید سازوکارهای مناسب در سطح اقتصاد خُرد، کلان و در سطح روابط بین‌الملل را معرفی کنیم. یادگیری در سطح بین‌الملل بسیار خوب اتفاق می‌افتد. حتی در روابط روسای‌جمهور و نخست‌وزیران کشورهای مختلف این انتقال تجربه و یادگیری منتقل می‌شود. اما زمانی که کلاً با کسی آمدوشد ندارید، در داخل هم تمرین نکرده‌اید که چگونه می‌توان این شرایط را در کنار هم قرار داد، این انتظار منطقی نیست.