مسئله اصلی در سیاستگذاری عمومی درایران
کیومرث اشتریان
استاد دانشگاه تهران
شرق
فهرستی مفصل از اصلی‌ترین مسائل سیاستگذاری عمومی در ایران می‌توان برشمرد؛ از تورم مزمن تا تحریم، بی‌کاری، اقتصاد غیرپویا و... . در این میان، می‌توان گفت یکی از مسائل ریشه‌ای و بلکه تمدنی در سیاستگذاری عمومی در ایران، ضعف ما در «ساخت اجتماعی تصمیم عمومی» است. سیاستگذاری عمومی برای آنکه بتواند بر بستری از دانش شکل بگیرد، نمی‌تواند صرفا به اندیشه‌های مفرد عالمان حوزه‌های گوناگون علمی متکی باشد. دانش دانشوران و تجربه مدیران باید بتواند به طرز معنا‌داری به بدنه اجتماعی متصل باشد و از طریق ساختارهای اجتماعی نقد، بازتولید و منتشر شود.
«دانش‌های» سیاستگذاری در ایران در میان پژوهشگران، مدیران و صاحبان کسب‌وکارهای عمومی و خصوصی پراکنده است. این پراکندگی به جمع نمی‌آید و در جمع به صورت منظمی تولید و نشر نمی‌شود. دانش سیاستگذاری عمومی چیزی جز مطالعه منظم پدیده‌ها و نقد و بررسی آن نیست. تولید دانش، نه در گوشه آزمایشگاه‌ها یا در پستوی دفترهای اداری، بلکه در یک فرایند اجتماعی باید انجام شود. تنها در چنین صورتی است که می‌توان گفت یک نظام تصمیم‌گیری، دانش‌محور است. دانش باید انباشت‌شده و در دسترس همگان باشد تا بتواند به صورتی پایدار (sustainable) در خدمت سیاست‌های عمومی باشد. شاید اغراق نباشد اگر بگوییم تصمیم‌گیری در بخش عمومی در ایران، فاقد حافظه بین‌نسلی و فاقد ساختار اجتماعی است.
مسئله واقعی اما این نیست که این نظام تصمیم‌گیری فاقد حافظه است، بلکه مسئله اصلی این است که این نظام تصمیم‌گیری نمی‌تواند واجد حافظه باشد. اما چرا؟ برای اینکه انباشت دانش صورت گیرد، این نظام باید بتواند ساختار و فرایندی را برای این انباشت داشته باشد. این ساختارها و فرایندها را ساخت اجتماعی تصمیم می‌نامیم. ساخت اجتماعی تصمیم، عبارت است از نظامی که در آن انباشت، تجرید و تعمیم دانش امکان‌پذیر باشد. دانش باید بتواند در فرایندی اجتماعی به نقد و بررسی گذاشته شود و سپس انباشت صورت گیرد و بتواند از طریق سازوکارهای اجتماعی، مثلا سازوکار رسانه‌ای، حزبی، اداری یا دانشگاهی، به تجربه عمومی و مشترک تبدیل شود. این «تجربه عمومی مشترک» پشتوانه‌ای پایدار و مستمر برای سیاستگذاری عمومی است.
کشفیات و نظریه‌های متفرق و بریده از بدنه عمومی و اجتماعی نمی‌تواند به یک جریان اجتماعی دانشی تبدیل شود؛ مگر آنکه از صافی‌های نقد عمومی و ساختارهای اجتماعی-اداری گذر کند. تجربه شخصی پژوهشگران و عالمان باید بتواند وارد جریان عمومی جامعه شود و به تجربه عمومی یک جامعه تبدیل شود تا امکان ورود به چرخه‌های سیاستگذاری را بیابد. این تجربه جمعی است که می‌تواند مبنای سیاستگذاری باشد و نه تجربه شخصی و منزوی یک پژوهشگر.
اما این ساختارها و فرایندها که می‌تواند تجربه شخصی عالمان را به تجربه اجتماعی و عمومی تبدیل کند، چیست؟ شماری از این ساختارها و فرایندهای اجتماعی را می‌توان به این شرح بیان کرد: ثبات سیاسی که جامعه را از التهابات عمومی محافظت کرده و امکان شکل‌گیری سنت اداری را فراهم کند؛ احزاب سیاسی که هویت سیاستی (و نه صرفا سیاسی) روشنی داشته باشند؛ نظام دانشگاهی که اتصال به نیازهای جامعه داشته باشد؛ وجود میزانی از آزادی و استقلال آکادمیک که نوآوری را امکان‌پذیر کند؛ استقلال قضائی که امنیت لازم را برای پویایی جامعه سیاسی و سیاستی فراهم کند؛ وجود عرصه عمومی برای گفت‌وگوی سیاستی تا بتوان آرای مربوط به اداره امور را در چشم‌انداز عمومی قرار داد و فردیت را به جمعیت پیوند زند و... .
اگر دانش اجتماعی تجمیع شود و تعمیم یابد، این دانش نهادینه می‌شود و می‌توان تصمیم‌گیری‌ها را اصلاح کرد. به تعبیر و تمثیلی، در ترافیک و راهبندان، مشکل این نیست که رانندگان فن رانندگی بلد نیستند، همه بلدند رانندگی کنند؛ راه را باز کنید! مشکل بسته‌بودن راه است و نه فن رانندگی. راه باید از طریق قواعد اجتماعی رانندگی باز شود، نه فن رانندگی. راه دانش‌محوری در سیاست‌های عمومی، بازکردن راه ساختارهای اجتماعی است.
راه‌حل این مشکل اساسی از وقوف به مشکل، خودآگاهی و فهم می‌آید. نخستین گام این است که به درک روشنی از این مشکل خود آگاه شویم و درباره آن به صورت منظمی سخن بگوییم. تأکید من بر گفت‌وگوی منظم و انباشتی است. گفت‌وگو‌ها اگر منظم و انباشتی نباشد، مفید فایده نیست. اساسا «نظم گفت‌وگویی و تجمیع و تجرید آن»، مهم‌ترین سازوکار اجتماعی‌شدن دانش است. آگاهی از مشکل می‌تواند راه را بگشاید و تدبیر ما را موجب شود. یکی از مهم‌ترین سازوکارهای اجتماعی‌شدن دانش سیاستگذاری، عبارت است از جدی‌شدن تضارب آرا در مجله‌های علمی-پژوهشی ایران و گفت‌وگوهای هدفمند کارشناسان و مدیران اجرائی.
توجه به ماهیت برساخته‌بودن دانش، بسیار مهم است. سیاستگذاری عمومی برایندی از برخورد و مواجهه انگیزه‌ها، منافع و مطالبات قشرهای گوناگون یک جامعه است. در این مواجهه، نوعی توازن و دانش مشترک پدید می‌آید. دانش، در نهایت، در واقع همان آگاهی‌های نظام‌مند و صیقل‌خورده‌ای است که درباره نوع اداره این منافع و مطالبات به دست می‌آید. هر‌چه آزادی و مباحثه کارشناسی درباره این مطالبات بیشتر باشد، فرض بر این است که به قراردادی اجتماعی نزدیک‌تر می‌شویم. این قراردادها را دانش می‌نامیم؛ قراردادهایی که با زبان فنی و تخصصی رشته‌های گوناگون، نگارش و انباشت می‌شود.
بنابراین دانش سیاستگذاری عمومی عبارت است از مواجهه مطالبات گوناگون با تفکر کارشناسی و تلفیق این دو به‌گونه‌ای که به یک قرارداد اجتماعی منجر شود. این، همان ساختار اجتماعی تولید دانش است که اصلی‌ترین راهکار برای سیاست‌های عمومی است. دانش در یک سیر از شخصی به عمومی و برعکس در درون یک جامعه رشد می‌کند و در پهنه اجتماع گسترش می‌یابد و مبنایی برای دیوانسالاری می‌شود. این فرایندی مدیریتی است که از طریق دست نامرئی اجتماع اعمال می‌شود. شناسایی این فرایند و تسهیل آن در قالب سازوکارهای نظام ملی نوآوری یکی از ضرورت‌های سیاستگذاری عمومی است. این وظیفه باید از سوی معماران نظام سیاسی درک و پیگیری شود.
یکی دیگر از این راه‌ها، آن است که بخش مهمی از فعالیت‌های احزاب باید به سوی فعالیت‌های سیاستی گرایش پیدا کند. بخش مهمی از فعالیت‌های احزاب سیاسی باید سیاستی شود؛ یعنی مبارزه قدرت را از طریق تولید دانش سیاستی و پیشنهادهای مشخص در حوزه سیاست‌های عمومی همچون سیاست‌های صنعتی، سلامت، کشاورزی، اداری و... دنبال کنند تا بتوانند دانش اجتماعی تصمیم عمومی را تعمیق ببخشند و آن را تثبیت و تحکیم کنند. دانش تصمیم در بدنه اجتماعی باید وَرز بیابد و بتواند از طریق احزاب به چرخه قدرت راه یابد. تفکیک «سیاسی» از «سیاستی» نادرست است و اساسا امکان‌پذیر نیست. تلفیق این دو می‌تواند راهگشا باشد. تولید علم اجتماعی، تحریر و تقریر گفت‌وگوهای اجتماعی و شکل‌گیری گفتمان اجتماعی می‌تواند تجربه فردی و منزوی را به تجربه جمعی تبدیل کند. تبدیل دانش شخصی عالمان به تجربه اجتماعی، از طریق عرصه عمومی علم، یعنی ساختار اجتماعی دانش سیاستگذاری انجام می‌شود.
