ارز غیر نفتی؛ از توهم تا واقعیت
فریدون خاوند / رادیو فردا
اول مرداد/۱۳۹۹
با شدت گرفتن تحریم‌های ایالات متحده آمریکا علیه جمهوری اسلامی و سقوط صادرات نفتی ایران به زیر ۴۰۰ هزار بشکه نفت در روز، سرچشمه اصلی تأمین درآمدهای ارزی کشور به مرز خشکیدن کامل رسیده است.
در این شرایط، این ارز حاصل از صادرات غیرنفتی است که برای نخستین بار بعد از رویدادهای اوایل دهه ۱۳۳۰ خورشیدی و جنبش ملی شدن نفت، مدعی ایفای نقش اول در تأمین نیازهای ارزی کشور است و یا، بهتر بگوییم، مسئولان ارشد جمهوری اسلامی ایفای چنین نقشی را از آن انتظار دارند.
در وضعیت کنونی، ارز غیر نفتی تا چه اندازه می‌تواند جای خالی ارز حاصل از صادرات نفتی را در اقتصاد ایران پر کند؟
زوال ارز نفتی
ایران بعد از ونزوئلا، عربستان سعودی و کانادا مهم‌ترین منابع نفتی جهان را در اختیار دارد، ولی به دلایلی آشکار نقش دیرینه خود را در بازار جهانی این کالا از دست داده و صادراتش در حال حاضر، بر حسب ارزیابی‌های گوناگون، بین ۲۰۰ تا ۴۰۰ هزار بشکه در روز نوسان می‌کند.
برای کشوری که حدود چهار دهه پیش با ۳۶ میلیون جمعیت ۵.۵ میلیون بشکه نفت صادر می‌کرد و در این عرصه یکی از غول‌های جهان بود، رانده شدن به جایگاهی چنین حاشیه‌ای در بازار جهانی نفت یک مصیبت واقعی است، آن هم در شرایطی که جمعیتش به ۸۳ میلیون نفر رسیده و دستگاه تولیدی‌اش بسیار ضعیف‌تر از آن است که بتواند، در زمینه صادرات، جای نفت را بگیرد.
در پی غرش فوران نفت در چاه شماره یک مسجد سلیمان، که پنجم خرداد ماه ۱۲۸۷ اتفاق افتاد، تاریخ ایران به تدریج به مسیر تازه‌ای افتاد و زندگی ایرانی‌ها برای یک دوره طولانی با آنچه بعدها «طلای سیاه» لقب گرفت، گره خورد.
در سال‌های بعد از جنگ جهانی دوم، پا به پای تحولات ایران و جهان، نفت در اقتصاد کشور وزنه بیشتری پیدا کرد و ارز حاصل از صادرات این کالا، با فاصله بسیار زیاد نسبت به دیگر منابع، به مهم‌ترین منبع هم برای تأمین درآمد بودجه و هم برای تأمین هزینه ارزی واردات کشور بدل شد.
در دهه‌های ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰ خورشیدی اقتصاد ایران متنوع‌تر شد و به ویژه صنایع تازه‌ای به صحنه آمدند، با تولیداتی که توانستند جانشین شماری از کالاهای وارداتی بشوند. حتی بعضی از محصولات صنعتی کشور توانستند از مرزها بگذرند و بازارهایی را، هر چند محدود، عمدتاً در کشورهای همسایه برای خود دست و پا کنند. با این همه ساختار بازرگانی خارجی ایران همچنان «تک‌محصولی» باقی ماند و صنعت نفت، که چهار اسبه پیش می‌تاخت، بیش از هر زمان دیگری موتور محرکه اقتصاد کشور بود.
در سال‌های بعد از انقلاب اسلامی ۱۳۵۷، صنعت نفت ایران به قهقرا افتاد. ضعف شدید مدیریت، پیدایش موانع گوناگون در راه دستیابی به سرمایه و تکنولوژی خارجی، فرسایش میدان‌های قدیمی و ناتوانی در بهره‌برداری از میدان‌ها تازه نفتی، از دست دادن بازارهای صادراتی، فرو رفتن صنعت نفت در گرداب تنش‌های پایان‌ناپذیر خارجی و تحریم...، همه و همه نقش ایران را هم در درون «سازمان کشورهای صادرکننده نفت» (اوپک) و هم در بازار جهانی انرژی به شدت تضعیف کردند.
به رغم همه این عوامل، طی چهار دهه نخست بعد از انقلاب اسلامی، نفت همچنان، و با فاصله بسیار زیاد نسبت به دیگر منابع، مهم‌ترین سرچشمه تأمین ارز برای بودجه و بازرگانی خارجی کشور باقی ماند، به ویژه از آن رو که نظام اسلامی، بدون در نظر گرفتن ناپایدار بودن در آمد نفتی و ضرورت خروج هرچه زودتر از اقتصاد «تک‌محصولی»، بخش بسیار بزرگی از صنایع بر جای مانده از نظام پیشین را به نابودی کشاند، و فرصت مهمی را که فرآیند جهانی شدن برای کشور در حال توسعه به وجود آورده بود، به کلی از دست داد.
در وقع ایران در دوره جمهوری اسلامی نه تنها صنعتی نشد و به باشگاه قدرت‌های نوظهور راه نیافت، بلکه صنعت نفت نیرومندی را هم که از نظام پیشین به ارث برده بود، به شدت تضعیف کرد. با این همه صادرات نفت، سال‌های سال، به جمهوری اسلامی فرصت داد گلیم خود را از آب بیرون بکشد و حتی در بعضی سال‌ها به آن امکان می‌داد، با برخورداری از اوج‌گیری چشمگیر بهای این کالا، به درآمدهای ارزی نسبتاً قابل ملاحظه‌ای دست یابد، از جمله ۶۱۸ میلیارد دلار که در دوره زمامداری محمود احمدی‌نژاد (دولت‌های نهم و دهم) نصیب جمهوری اسلامی شد.
با موج اول تحریم‌های اقتصادی بین‌المللی علیه ایران در رابطه با پرونده هسته‌ای جمهوری اسلامی، درآمد صادراتی سالانه کشور از محل صدور نفت کاهش یافت، ولی از ۲۷ میلیارد دلار در سال ۲۰۱۵ پایین‌تر نرفت. در واقع به رغم همه محدودیت‌های ناشی از تحریم‌های هسته‌ای، دولت حسن روحانی تا پیش از انعقاد برجام به ۱۱۲ میلیارد دلار درآمد نفتی دست یافت و بعد از این توافقنامه نیز تا پایان سال ۲۰۱۸، ارزش درآمدهای ارزی کشور از محل نفت به حدود ۱۵۳ میلیارد دلار رسید.
با خروج آمریکا از «برجام» در ماه مه ۲۰۱۸ ورق برگشت، هر چند که واشینگتن، با اعطای معافیت‌های موقتی به مهم‌ترین خریداران نفت ایران، به جمهوری اسلامی اجازه داد همچنان نفت صادر کند. ولی در ماه مه ۲۰۱۹، این معافیت‌ها نیز برداشته شدند و فروریزی بی‌سابقه درآمدهای ارزی ایران نیز از همین زمان آغاز شد.
بر پایه تازه‌ترین آمار سالانه سازمان «اوپک»، صادرات نفت ایران که در سال ۲۰۱۷ به دو میلیون و ۱۲۰ هزار بشکه در روز افزایش یافته بود، در سال ۲۰۱۹ به ۶۵۰ هزار بشکه در روز کاهش یافت که پایین‌ترین سطح در تاریخ جمهوری اسلامی است.
با استناد به همان منبع، ارزش کل درآمدهای ارزی ایران از محل صادرات نفت، که در سال‌های ۲۰۱۱ و ۲۰۱۲ از مرز ۱۰۰ میلیارد دلار گذشته بود، در سال ۲۰۱۹ به ۱۹ میلیارد دلارسقوط کرد که البته بخش عمده آن پیش از لغو معافیت‌های آمریکا به دست آمده بود.
تازه فراموش نکنیم که بخش نه چندان کمی از همین ۱۹ میلیارد دلار نیز به دلیل مشکلات در روابط بانکی بین‌المللی ایران به کشور بازنگشت. در همان گزارش «اوپک» می‌خوانیم که صادرات نفت ایران در سال ۲۰۱۹ نسبت به سال پیش از آن ۶۵ درصد کاهش یافت و سهم ایران از کل صادرات نفتی این سازمان که در سال ۲۰۱۷ به ۸.۷ درصد می‌رسید، در سال ۲۰۱۹ به ۲.۸ درصد سقوط کرد.
ولی سیاه‌ترین دوره برای صنعت نفت و صادرات نفتی ایران در سال ۲۰۲۰ میلادی، که به گونه‌ای تقریبی مقارن با سال ۱۳۹۹ خورشیدی است، آغاز می‌شود. در این دوره است که مشکل اداره کشور بدون ارز حاصل از نفت، و ضرورت یافتن جانشین برای آن، بیش از هر زمان دیگری بر زندگی اقتصادی و سیاسی کشور سایه می‌افکند. یکی از مهم‌ترین پیامدهای این وضعیت تازه، بحث‌های داغی است که بر سر درآمدهای ارزی ناشی از صادرات غیرنفتی در محافل اقتصادی و سیاسی جمهوری اسلامی جریان دارد.
چند و چون ارز غیرنفتی
درباره اهمیتی که مسئولان ارشد دستگاه اجرایی ایران برای ارز حاصل از صادرات غیرنفتی قائل می‌شوند، به نقل قولی از سخنان اخیر حسن روحانی بسنده می‌کنیم. او می‌گوید: «در همین سال (منظور ۱۳۹۹ است) با محاسبات می‌توانیم ۴۱ میلیارد دلار صادرات غیرنفتی داشته باشیم. این ۴۱ میلیارد دلار اگر تمامش وارد کشور بشود، کل نیاز وارداتی ما را مرتفع می‌کند. اگر همه طبق وظیفه عمل کنیم، مشکل ارز هم حل می‌شود و مواد اولیه کارخانجات هم در موعد خود به دستشان خواهد رسید».
در همین نقل قول کوتاه ما با سه امید واهی روبه‌رو هستیم. نخست آنکه ارزش صادرات غیر نفتی ایران (یا آنچه در جمهوری اسلامی به این نام خوانده می‌شود) در سال جاری به ۴۱ میلیارد دلار نخواهد رسید. دوم این که حتی اگر صادرکنندگان غیرنفتی در نهایت خلوص بخواهند تمامی ارز حاصل از صادرات خود را به کشور بازگردانند، این تصمیم به دلیل موانع موجود، به ویژه بر سر نقل و انتقال‌های پولی، نمی‌تواند عملی بشود. و سرانجام اینکه کل نیاز ایران به ارز، از جمله برای واردات، بسیار بیشتر از ۴۱ میلیارد دلار در سال است.
به منظور بررسی عمیق‌تر صادرات غیرنفتی ایران، و توانایی آن در پر کردن خلأ ناشی از سقوط بسیار شدید صادرات نفتی، چند پرسش زیر را مطرح می‌کنیم:
یک) ارزش سالانه صادرات غیر نفتی ایران چقدر است؟
پاسخ دادن به این پرسش کار آسانی نیست، از جمله به این دلیل که گمرک جمهوری اسلامی، در ارزیابی این رقم، هم کالاهای غیرنفتی واقعی (مثل فرش و پسته و زعفران و محصولات غذایی) را در نظر می‌گیرد و هم کالاهای معروف به «پایه نفتی» را، مثل میعانات گازی و فرآوردههای پتروشیمی که در غیرنفتی بودن آن جای تردید فراوان وجود دارد. اگر از این نکته صرف نظر کنیم و ارقام اعلام شده از سوی گمرک جمهوری اسلامی را ملاک قرار بدهیم، ایران از ابتدای دهه ۱۳۹۰ تا سال ۱۳۹۸ هر سال، با احتساب میعانات گازی و فرآوردههای پتروشیمی، به طور متوسط حدود ۴۳ میلیارد دلار کالای غیرنفتی صادر کرده است.
با توجه به وضعیت اقتصاد جهانی به ویژه زیر تأثیر پیامدهای کرونا، در سال جاری خورشیدی ارزش صادرات غیرنفتی ایران در سطحی بسیار پایین‌تر از چند سال گذشته خواهد بود. به گفته سیدمهدی میراشرفی، رئیس کل گمرک جمهوری اسلامی، ارزش صادرات غیرنفتی ایران در سه ماهه نخست سال جاری خورشیدی شش میلیارد و ۳۶۴ دلار بوده که نسبت به دوره مشابه سال گذشته ۴۴ درصد کمتر شده است. با توجه به چشم‌انداز رکود در اقتصاد جهانی، بعید به نظر می‌رسد که ارزش کل صادرات غیرنفتی ایران در سال جاری، حتی با احتساب میعانات گازی و فرآوردههای پتروشیمی، از محدوده ۲۵ میلیارد دلار فراتر برود.
دو) از تمامی ارز حاصل از صادرات غیر نفتی، چه مقدار به کشور بر می‌گردد؟
مسئولان ارشد اقتصادی جمهوری اسلامی در این زمینه آماری بسیار متفاوت ارائه می‌دهند. به گفته فرهاد دژپسند، وزیر امور اقتصادی و دارایی جمهوری اسلامی، تنها ۴۵ درصد ارز حاصل از صادرات غیرنفتی به کشور بازمی‌گردد، حال آنکه عبدالناصر همتی رئیس کل بانک مرکزی مقدار ارز غیرنفتی بازگشته به کشور را ۶۰ درصد اعلام کرده است.
رقمی که در دو سه هفته گذشته بیش از همه در محافل اقتصادی تهران بازتاب داشته، از سوی صمد کریمی، مدیر اداره صادرات بانک مرکزی، عنوان شده است. به گفته او در سال گذشته خورشیدی ۲۵ میلیارد دلار و در سه ماهه نخست سال جاری خورشیدی ۲.۵ میلیارد دلار ارز حاصل از صادرات غیرنفتی به چرخه اقتصاد کشور باز نگشته است. منابع وابسته به اتاق‌های بازرگانی این رقم را اغراق‌آمیز می‌دانند.
سه) چه صادرکنندگانی ارز را به کشور باز نمی‌گردانند؟
اتاق‌های بازرگانی انگشت اتهام را به سوی بنگاه‌های دولتی و «خصولتی» نشانه می‌روند و واحدهای بزرگ وابسته به دولت و شبه‌دولت را عامل اصلی عدم بازگشت ارز حاصل از صادرات غیرنفتی معرفی می‌کنند. تردیدی نیست که شماری از واحدهای متعلق به بخش دولتی، بنیادها و سپاه، ارز حاصل از صادرات غیرنفتی را به آسانی، و آن هم با نرخ «دلار نیمایی» (که در سطحی پایین‌تر از نرخ بازار آزاد است)، به کشور باز نمی‌گردانند و حتی آن را در خدمت هدف‌های غیراقتصادی به کار می‌گیرند.
بخشی از صادرات غیر نفتی نیز در خدمت فرار سرمایه به کار گرفته می‌شود، و بخش دیگری از آن نیز برای خرید کالا در خارج و ارسال آن به ایران برای دستیابی به سود بیشتر، مورد استفاده قرار می‌گیرد. در این میان شماری از صادرکنندگان ایرانی هم به دلیل مشکلات ناشی از تحریم نمی‌توانند ارز حاصل از فروش کالاهای خود در خارج را در موعد تعیین‌شده به کشور منتقل کنند.
چهار) صادرات غیرنفتی در سال جاری چه مقدار از نیازهای ارزی ایران را تأمین خواهد کرد؟
ارز حاصل از صادرات نفتی کشور متعلق به دولت است، به جز سهمیه‌ای که در اختیار شرکت ملی نفت قرار می‌گیرد و آنچه باید به صندوق توسعه ملی ریخته بشود. با استفاده از این منبع، دولت بخشی از هزینه‌های بودجه را تأمین می‌کند و به دیگر نیازهای ارزی جمهوری اسلامی در خارج از کشور (از جمله کمک به سازمان‌های متحد جمهوری اسلامی در منطقه) پاسخ می‌دهد.
در عوض ارز حاصل از صادرات غیرنفتی، جز آن بخش که از واحدهای دولتی به دست می‌آید و عمدتاً در خدمت تأمین نیازهای مالی همین واحدها به کار گرفته می‌شود، به دولت تعلق ندارد. به بیان دیگر ارز غیرنفتی نمی‌تواند، دست کم به صورت مستقیم، در خدمت تأمین هزینه‌های اجرایی و عمرانی بودجه به کار گرفته شود.
بر پایه قانون مالی ۱۳۹۹، قرار است ۵۰ هزار میلیارد تومان از درآمدهای بودجه از محل صادرات نفت تأمین شود. با توجه به تحریم و سقوط صادرات نفتی ایران به محدوده ۲۰۰ تا ۴۰۰ هزار بشکه در روز، همراه با کاهش قیمت در بازار جهانی نفت، بخش بسیار بزرگی از این رقم تأمین نخواهد شد و از ارز غیرنفتی هم، همانگونه که اشاره کردیم، در این زمینه کاری بر نمی‌آید.
در عوض اگر ارز حاصل از صادرات غیرنفتی به کشور بازگردد، بانک مرکزی می‌تواند آن را از صادرکنندگان بخرد و بعد، برای پوشش دادن واردات، در اختیار وارددهندگان قرار دهد. گفتیم که ایران در سه ماهه اول سال جاری، شش میلیارد و ۳۶۴ میلیون دلار کالای غیرنفتی صادر کرده است. بر اساس این بیلان سه ماهه، و با در نظر گرفتن وضعیت بازارهای جهانی، ارزش کل صادرات غیرنفتی ایران در سال ۱۳۹۹ به احتمال زیاد پیرامون ۲۵ میلیارد دلار نوسان خواهد کرد.
حتی اگر فرض کنیم که ارز حاصل از صادرات غیرنفتی تماماً به کشور باز گردد، آیا با ۲۵ میلیارد دلار می‌توان ارز لازم برای واردات مورد نیاز کشور را تأمین کرد؟ فراموش نکنیم که ۱۰ سال پیش، ایران ۶۵ میلیارد دلار کالا وارد می‌کرد. البته می‌توان ریاضت پیشه کرد و حجم واردات را به ۲۵ میلیارد دلار در سال و یا حتی کمتر تنزل داد. ولی در این صورت باید بخش مهمی از نیازهای مصرفی کشور را سرکوب کرد، و نیز باید انبوه نیازهای بنگاه‌های تولیدی به ارز را بی‌جواب گذاشت، آن هم در عرصه‌های مهمی چون خرید تجهیزات و تکنولوژی، کالاهای واسطه‌ای و مواد اولیه از خارج.
با توجه به همه این داده‌ها، و در صورت تداوم وضعیت موجود در زمینه‌های اقتصادی و سیاسی و دیپلماتیک، آیا جز کمبود باز هم بیشتر ارز در ماه‌های آینده و پیامدهای آن، چشم‌انداز دیگری برای کشور وجود دارد؟
