جمهوری سوم: چرا و چگونه؟
محمد قوچانی
(سردبیر روزنامه سازندگی)
تبارشناسی جمهوری سوم؛
«جمهوری سوم» تعبیری است که نخستین‌بار در ایران ماشاءالله شمس‌الواعظین سردبیر مجله‌ی کیان برای توضیح انتخابات دوم خردادماه ۱۳۷۶ به کار برد و با توصیف دهه ۶۰ به جمهوری اول (۶۸-۱۳۶۰) و عصر هاشمی‌رفسنجانی به جمهوری دوم (۷۶-۱۳۶۸) عصر سیدمحمد خاتمی را جمهوری سوم خواند و پس از انتخابات دوم خردادماه ۱۳۷۶ سرمقاله‌ای در این‌باره در ماه‌نامه کیان به چاپ رساند. این تعبیر البته بدایت نداشت و ظاهرا ملهم از تعابیر دکتر ابراهیم یزدی بود که شمس‌الواعظین از او الهام گرفته بود و در اصل نیز برگرفته از تقسیم‌بندی تاریخ انقلاب فرانسه (۱۷۸۹) است که جمهوری اول در فاصله سالیان ۱۹۷۲ تا ۱۸۰۴ در آن شکل گرفت و پس از یک دوره بازگشت سلطنت بار دیگر در صورت جمهوری دوم (۱۸۵۱-۱۸۴۸) احیا شد که آن نیز دگربار به پادشاهی بدل شد و آن‌گاه پس از سقوط سلطنت در جنگ با امپراتوری آلمان به جمهوری سوم (۱۹۴۰-۱۸۷۰) تا جنگ جهانی بدل شد و بعد از جنگ جهانی دوم، جمهوری چهارم (۱۹۵۸-۱۹۴۶) شکل گرفت که با زنگری شارل دوگل به جمهوری پنجم ختم شد و اکنون فرانسه جمهوری پنجم خود را سپری می‌کند. اگر به این اصل رجوع کنیم و بخواهیم فنی و حقوقی حرف بزنیم آنچه در ایران رخ داده است فقط دو جمهوری است چون جمهوری اسلامی دو قانون اساسی داشته است: جمهوری نیمه پارلمانی اول (از سال ۱۳۵۸ تا ۱۳۶۸) و جمهوری نیمه‌ریاستی دوم (از سال ۱۳۶۸ تاکنون ۱۳۹۸) و از این جهت همه‌ی دوران هاشمی – خاتمی – احمدی‌نژاد – روحانی همه ذیل جمهوری دوم تلقی می‌شوند و تفسیر سردبیر مجله‌ی کیان از آن درست نیست. حتی وقتی احمد توکلی در سال ۱۳۸۰ شعار جمهوری دوم را برای مبارزات انتخاباتی ریاست‌جمهوری برگزید متوجه این معنا نبود که او در درون جمهوری دوم نامزد ریاست شده است و اگر قرار باشد از جمهوری تازه‌ای حرف بزند باید از جمهوری سوم سخن بگوید نه جمهوری دوم. اما همه‌ی این نویسندگان و گویندگان متوجه یک معنا بوده‌اند و آن ضعف‌های ساختاری حقوقی در قانون اساسی موجود است که فراسوی محافظه‌کاری و انحلال‌طلبی و حتی «اصلاح‌طلبی انتخاباتی» یک «اصلاح‌طلبی حقوقی» را ضروری می‌سازد و آن نوسازی و بازسازی و بازآفرینی قانون اساسی است و از همین جهت حزب کارگزاران سازندگی ایران سومین کنگره ملی خود در سال ۱۳۹۷ را با شعار و استراتژی بازآفرینی قانون اساسی و گذار به جمهوری سوم طرح ساخته است و از میان احزاب سیاسی قانونی نخستین حزبی است که در ارگان و کنگره و قطعنامه کنگره خود در سال ۱۳۹۷ به طرح این موضوع پرداخته است و حتی وارد مصادیق اصلاح قانون اساسی شده است.
به باور ما به جز چالش‌های سیاسی و اجرایی پاره‌ای از بحران‌های کشور ساختاری است که آن را در دو مشکل ساختاری می‌توان خلاصه کرد: اول تعارض قوا، دوم تجزیه قدرت. به همین علت است که همه روسای جمهور بعد از انقلاب اسلامی از اولین رئیس‌جمهور تا مقام رهبری و نیز آقایان هاشمی و خاتمی و احمدی‌نژاد و روحانی متعرض و معترض به دایره اختیارات رئیس‌جمهور شدند و حتی پس از بازنگری قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ این مشکل حل نشده است و به جز مساله اختیارات رئیس‌جمهور مواردی مانند رابطه دولت و مجلس، رابطه مجلس و شورای نگهبان و نظارت بر قوه قضائیه موضوع جدی بحث‌های کارشناسی شده است. تذکر این نکته بجاست که این سخن از موضع موافقان و مدافعان نظام جمهوری اسلامی ایران و با توجه به دو اصل تغییرناپذیر جمهوریت و اسلامیت نظام و نیز در چارچوب نظریه ولایت فقیه است که در قالب نهاد رهبری از نظر فقهی به نهاد حقوقی بدل شده است. اما ضرورت اصلاح قانون اساسی به حدی است که حتی مقام رهبری آیت‌الله خامنه‌ای در سال ۱۳۹۰ به طرح آن پرداختند و باب بحث را گشودند و اخیرا نیز به آن اشاره‌ای کردند و اصولگرایانی مانند آقای محمدحسین صفارهرندی هم از آن سخن گفته‌اند یا در مجلس نهم در هیئت رئیسه مشورت‌هایی با حقوقدانان برای پیگیری بحث شکل گرفت.
آسیب‌شناسی جمهوری اول و دوم: تعارض قوا
آسیب‌ها و ضعف‌های مشترک هر دو قانون اساسی اول و دوم را می‌توان در دو عبارت خلاصه کرد: اول-عدم تناسب مسئولیت‌ها و اختیارات به خصوص در نهاد دولت و دوم-متلاشی شدن نهاد قدرت در قوا به گونه‌ای که به جای تفکیک قوا به تعارض قوا منتهی می‌شود. در جمهوری اول مقام ریاست‌جمهوری یک مقام تشریفاتی بود که عملا هیچ مسئولیت اجرایی نداشت و چون پادشاه مشروطه نماد جمهوری بود و نه رئیس آن. در حالی که در همان جمهوری مقام رهبری از این حیث بیشتر می‌توانست نماد جمهوری اسلامی باشد تا رئیس‌جموری.
در جمهوری دوم با وجود افزایش مسئولیت‌های اجرایی رئیس‌جمهور اما عملا رئیس‌جمهور به رئیس دولت فرو کاسته شد و در واقع مقام ریاست کابینه به او تفویض شد و به نوعی رئیس‌جمهور به نخست‌وزیر بدل شد. از سوی دیگر هراس نویسندگان قانون اساسی جمهوری اول از تجربه دیکتاتوری سلطنتی سبب شد با «تلاش قدرت» در نهادهای حاکمیتی مانع از تجمیع و تمرکز قدرت در یک نهاد چه دولت، چه مجلس و حتی رهبری شوند. در واقع با وجود اختیارات قابل توجه مقام رهبری در جمهوری اول که در جمهوری دوم بیشتر هم شده است؛ پاره‌ای از امور خارج از دایره‌ی دخالت مستقیم رهبری است و به همین علت تفاوت دیدگاه سیاسی میان رهبری و ریاست‌جمهوری فارغ از شخصیت حقیقی این دو نفر به پاره‌ای از تفاوت‌ها دامن می‌زند. هر جا که میان رهبری و ریاست‌جمهوری همدلی وجود داشته است (مانند دولت اول آیت‌الله هاشمی) یقینا کشور بهتر اداره شده است اما هر جا که زاویه‌ای شکل گرفته است با این قانون اساسی، کشور ضرر کرده است تا جایی که امروزه هیچ فردی نمی‌تواند مسئولیت همه عملکردهای یک دوره‌ی مثلا ۱۰ساله را برعهده بگیرد و هیچ جناحی مسئولیت اداره حاکمیت در یک مقطع زمانی روشن را نمی‌پذیرد.
این آسیب‌ها البته برخلاف آنچه پاره‌ای سیاسیون در روزهای اخیر اعلام می‌کنند منحصر به دو نهاد قانونی رهبری و ریاست‌جمهوری هم نیست. تقسیم قدرت میان مجلس و شورای نگهبان و میان قوه مجریه و قوه قضائیه هم به شکل کنونی به اصطکاک و تضعیف نهادها و کلیت نظام سیاسی کشور منتهی می‌شود که آسیب‌های آن را می‌بینیم.
ریاست‌جمهوری نماد حاکمیت ملی
اگر در دایره اصلاح‌طلبی سخن بگوییم بدیهی است که جمهوریت و اسلامیت نظام سیاسی کشور نمی‌تواند موضوع اصلاح قانون اساسی نظام جمهوری اسلامی باشد و بازنگری در این اصول احتمالا نظام سیاسی دیگری خواهد شد که موضوع و هدف و آرمان ما نیست. اما همان‌طور که نظریه ولایت فقیه قالب اسلامیت نظام جمهوری اسلامی است نظریه حاکمیت ملی هم محتوای جمهوریت نظام را می‌سازد. این اصل که به همت دکتر بهشتی در قانون اساسی تثبیت شد قانون اساسی جمهوری اسلامی را از قانون اساسی مشروطیت روشن‌تر می‌سازد چراکه برخلاف نظام مشروطه سلطنتی که سلطنت را «ودیعه‌ای الهی می‌دانست که از سوی مردم به پادشاه تفویض می‌شود» (و این خود یک پارادوکس بود که چگونه مردم حق خدا را به بنده خدا می‌دادند)، در قانون اساسی جمهوری اسلامی حاکمیت گرچه از آن خداست اما هم او مردم را بر سرنوشت خویش حاکم ساخته است و به تصریح قانون اساسی هیچ‌کس نمی‌تواند این حق را از مردم سلب کند یا آن را در خدمت منافع فرد یا گروه خاصی قرار دهد. همچنین اداره کلیه امور کشور جز از راه انتخابات و رای عمومی خارج از اصول بازنگری قانون اساسی است و همه مقامات جمهوری اسلامی مستقیم یا غیرمستقیم از رهبری تا ریاست‌جمهوری منبعث از ملت هستند. در جمهوری سوم این صورت باید تقویت شود و همان‌طور که مقام رهبری اخیرا گفتند بازگشت از جمهوری ریاستی به جمهوری پارلمانی و کاهش نقش مردم در انتخاب مستقیم رئیس‌جمهور راهبردی خطاست که خوشبختانه ایشان به صراحت با آن مخالفت کردند. در واقع یکی از رموز دوام جمهوری اسلامی انتخابات ریاست‌جمهوری است که در آن ایرانیان از اقوام مختلف بار دیگر در مقام یک ملت واحد منسجم می‌توانند یک مقام را انتخاب کنند. اکنون این مقام باید در تعامل با دیگر قوا تقویت شود و نه تضعیف؛ و این یک راهبرد اساسی در پیشنهاد بازنگری قانون اساسی است.
گذار به نظام حزبی
در جمهوری اول و دوم حق تحزب به رسمیت شناخته شده است اما احزاب سیاسی جایگاه حاکمیتی ندارند. حزب در اندیشه سیاسی ایرانیان یک نهاد مبارزاتی علیه قدرت سیاسی و حکومت است. اما در اندیشه سیاسی غربیان احزاب سیاسی خود رکنی از حاکمیت هستند که می‌کوشند قدرت را مهار و اداره کنند. اصلاح این اندیشه البته نیازمند اصلاح قانون انتخابات است و نیازی به اصلاح قانون اساسی ندارد اما قانون اساسی می‌تواند پشتوانه نظری و سیاسی و حقوقی این حمایت را فراهم سازد. می‌توان با ایجاد نهاد ملی انتخابات در قانون اساسی از انتخابات حزبی حمایت کرد و با اصلاح قانون انتخابات اولا حضور در انتخابات را از افراد به سوی احزاب هدایت کرد و ثانیا با تعیین حداقل رای‌ای که احزاب در پارلمان کسب می‌کنند و تعیین کرسی برای احزاب اکثریت و اقلیت مانع از آنارشیسم حزبی شد. ایران مانند همه کشورهای متمدن جهان به بیش از ۲ حزب یا جبهه سیاسی نیاز ندارد و باید احزاب کوچک را به احزاب بزرگ بدل ساخت و ائتلاف‌های کوچک را به ائتلاف‌های بزرگ تبدیل کرد. احزاب کوچک به گروه‌های فشار و چانه‌زنی و معامله‌گری بدل می‌شوند اما احزاب بزرگ برنامه‌محوری را حاکم می‌سازند. می‌توان فقط احزابی را مشمول حمایت دانست که حداقل ۵ درصد آرای پارلمان را کسب کنند و بدین ترتیب ائتلاف‌های سیاسی را تشویق کرد و مانع از حذف جناح اقلیت از سیاست و حکومت شد. این کار با اصلاح قانون انتخابات و قانون احزاب ممکن می‌شود اما قانون اساسی فقط باید از اصل حاکمیت حزبی دفاع کند. کشور تک‌حزبی و کشور هزارحزبی هر دو به دست هیچ کشوری سعادت‌مند نشده است مگر آنکه ۲ یا حداکثر ۳ ائتلاف حزبی در آن رقابت کنند و افکار سیاسی دیگر به صورت فراکسیون‌هایی در درون این احزاب سیاسی بزرگ برای به دست آوردن اکثریت در درون همان جبهه مبارزه سیاسی کنند.
ریاستی‌تر‌شدن جمهوری
برخی اصولگرایان در این اندیشه‌اند که در جمهوری سوم باید از نظام ریاستی به نظام پارلمانی بازگردیم اما گمان می‌کنم با اعلام موضع مقام رهبری این راه بلکه بیراهه از سر راه اصلاح قانون اساسی حذف شد. در واقع احیای نظام پارلمانی راهبرد اصولگرایان است اما اصلاح‌طلبان باید از تداوم نظام ریاستی دفاع کنند چراکه در کشوری مانند ایران که انتخابات ریاست‌جمهوری نماد وحدت ملی و مدافع تمامیت ارضی کشور است تقویت نهاد ریاست‌جمهوری یک ضرورت تلقی می‌شود ضمن آنکه با توجه به بحران توسعه در کشور، ما نیازمند مقامی اجرایی هستیم که از موضع ملی طرح‌های بزرگ توسعه را هدایت کند. البته می‌توان مقام معاون اول رئیس‌جمهور را ارتقا داد و آن را به نایب رئیس‌جمهور بدل کرد و همه نامزدهای ریاست‌جمهوری را موظف به معرفی نایب خود در جریان انتخابات ساخت تا در صورت هر گونه حادثه‌ای برای رئیس‌جمهور نیازی به انتخابات مجدد در باقی مانده دوره و برهم خوردن ثبات نهاد دولت نباشد. نایب رئیس‌جمهور هم از دستیار رئیس‌جمهور یا دبیر هیئت دولت به رئیس «کابینه» بدل شود و رئیس‌جمهور نیز به مقام ریاست«جمهوری» ارتقا پیدا کند. در واقع مقام نخست‌وزیری را به صورت «نایب رئیس‌جمهور» احیا کنیم و رئیس‌جمهور را به جایگاه آن در سیاستگذاری و ریاست«جمهوری» بازگردانیم. بدین ترتیب هدف اصلاح‌طلبان می‌تواند ریاستی‌تر شدن جمهوری نیمه‌ریاستی دوم باشد نه پارلمانی شدن آن.
راه سوم در جمهوری سوم
همه جناح‌های سیاسی به جمهوری جدید فکر می‌کنند اما اهداف هر جریان سیاسی متفاوت است. گروهی در فکر حذف مقام ریاست‌جمهوری و تبدیل آن به نخست‌وزیر هستند و گروهی در فکر ادغام مقام ریاست‌جمهوری با مقام رهبری هستند اما راه سوم هم وجود دارد. این راه سوم، مساله را منحصر به مناسبات رهبری و ریاست‌جمهوری نمی‌کند و تقویت مقام ریاست جمهوری را در تضاد با مقام رهبری نمی‌داند بلکه آن را مکمل و متمم هر دو رکن جمهوریت و اسلامیت نظام سیاسی کشور می‌داند.
ده پیشنهاد برای جمهوری سوم
جمهوری سوم به لحاظ فنی و حقوقی با اصلاح پاره‌ای از بندهای قانون اساسی محقق می‌شود. می‌توان به اصلاح موارد زیر فکر و بحث و بررسی کرد:
۱. تقویت نهاد ریاست‌جمهوری با تقویت شورای عالی امنیت ملی به عنوان نهاد عالی هماهنگی قوای لشکری و کشوری و تمرکز نهادهای امنیتی و نظامی و انتظامی کشور در آن، تقویت هماهنگی نهادهای نظامی کشور اعم از ارتش و سپاه و تبدیل نیروی انتظامی به نهاد پلیس ملی (زیر نظر دولت) و ایجاد پلیس محلی (شهربانی) زیر نظر شهرداری ذیل شورای عالی امنیت ملی.
۲. تقویت نهاد دولت با تقویت مقام معاون اول رئیس‌جمهور و تبدیل آن به نایب رئیس‌جمهور که به نمایندگی از رئیس‌جمهور کابینه را اداره کند و از سوی مجلس رای اعتماد بگیرد.
۳. تشکیل مجلس دوم با ترکیب سه نهاد شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری و ایجاد مجلس «نگهبان» یا مجلس «نخبگان» یا مجلس «خبرگان جدید» که نیمی از منتخبان آن حقوقدان و نیمی از منتخبان آن از مجتهدان و فقیهان باشند به گونه‌ای که اصل فقاهت و اداره کشور براساس شریعت از آن منبعث شود. این مجلس همزمان نماد حاکمیت قانون و حاکمیت شریعت خواهد بود و به مصلحت نیز توجه خواهد داشت. می‌توان تمامی روسای سابق جمهوری و مجلس و قوه قضائیه و فرماندهان نظامی ارتش و سپاه را به عنوان شخصیت حقوقی به عضویت این مجلس درآورد. این مجلس که اعضای آن از ۱۰۰ نفر نباید بیشتر باشد با رای مستقیم مردم در حوزه‌های انتخابی استانی برای ادوار پنج‌ساله برگزیده می‌شود و همه قوانینی که در مجلس اول تصویب می‌شود به تصویب اکثریت آن برسد. جلسات این مجلس به صورت علنی برگزار شود و از طریق رادیو و تلویزیون به صورت زنده پخش شود.
همچنین هر کس که بخواهد نامزد ریاست‌جمهوری شود باید امضای ۱۰ درصد اعضای این مجلس را به دست آورد (اجرای وظایف نهاد شورای نگهبان). بدین‌ترتیب از هرج و مرج و ردصلاحیت در ثبت‌نام نامزدهای ریاست‌جمهوری جلوگیری می‌شود. این مجلس وظایف مجلس خبرگان در انتخاب مقام رهبری را هم برعهده خواهد داشت و می‌توان مسئولیت تایید عالی‌ترین مقام‌های قضایی کشور را با معرفی و تایید مقام رهبری به این مجلس که مرکب از مجتهدین و حقوقدانان است واگذار کرد تا امکان نظارت مستمر آن بر قوه قضائیه وجود داشته باشد. می‌توان امور اجرایی قوه قضائیه را به وزارت دادگستری واگذار کرد و امور قضایی را در اختیار رئیس دیوان عالی کشور قرار داد و میان قاضی و دادستان یک تفاوت نهادی ایجاد کرد. در واقع تاسیس مجلس دوم شاه‌بیت اصلاح قانون اساسی در جمهوری سوم است که این جمهوری را همچنان اسلامی و دینی می‌دارد.
۴. تقویت مجلس اول با اصلاح قانون انتخابات و تبدیل پارلمان به نهادی حزبی مرکب از سیاستمداران و اقتصاددانان و حق نظارت بر دولت از طریق رای اعتماد به نایب رئیس‌جمهور به عنوان رئیس کابینه پس از معرفی رئیس‌جمهور.
۵. افزایش دوره ریاست‌جمهوری و مجلس (اعم از مجلس اول و دوم) به ادوار ۵ساله و تحدید دوره ریاست‌جمهوری به دو دوره‌ی ۵ ساله پیاپی و برگزاری همزمان انتخابات مجلس و دولت به گونه‌ای که در ادوار ۱۰ساله یک ترکیب حاکمیتی فرصت و توان اداره جامعه را داشته باشد و نتواند ادعای کارشکنی قوای دیگر را بکند.
۶. تقویت مسئولیت‌های ملی مجلس اول و تفویض مسئولیت‌های مجلس به خصوص در امور اجتماعی و شهری و اقتصادی به انجمن‌های شهر که با رای مستقیم و محلی مردم انتخاب شوند و انتخاب شهرداران با رای مستقیم شهروندان. در واقع انجمن‌های شهری جایگزین شوراهای شهر شوند و به جای فدرالیسم که ناقض وحدت و امنیت ملی و تمامیت ارضی ایران است «شهرها» در امور اجتماعی و شهری اجازه ابتکار عمل داشته باشند و به جای نهادهای «ایالتی»، نهادهای «شهری» تقویت شوند و سیاست خارجی، مسائل امنیتی، توسعه ملی، اقتصاد ملی، فرهنگ و زبان ملی در دستور کار نهاد مجلس و دولت قرار می‌گیرد.
۷. تقویت نهاد شوراها با تقویت انجمن‌های شهری و تقویت شورای عالی استان‌ها به عنوان مجمع ملی همه شهروندان ایران که به صورت سالانه تشکیل جلسه دهد و نماد مشارکت عامه مردم در اداره کشور شود و از فدرالیسم و دوری از مرکز جلوگیری کند.
۸. بازنگری اصول اقتصادی قانون اساسی با ایجاد محدودیت در مالکیت دولتی و اتکا به مالکیت خصوصی و تقویت اصل راهبری و سیاستگذاری دولت در اقتصاد به جای بنگاهداری آن براساس تفسیر سیاست‌های کلی نظام در باب اصل ۴۴ قانون اساسی که مقام رهبری ابلاغ کرده‌اند.
۹. ارتقای مسئولیت‌های سازمان صداوسیما از شبکه‌داری به صدور مجوز و نظارت بر شبکه‌های رادیو و تلویزیونی و تجمیع اداره شبکه‌های اجتماعی و اینترنتی و مجازی در یک «نهاد رسانه‌ی ملی» به گونه‌ای که بدون نقض اصول حاکمیتی امکان رقابت در نظام رسانه‌ای کشور به وجود آید.
۱۰.ایجاد نهاد ملی انتخابات مرکب از شخصیت‌های معتمد ملی اعم از حقوقدان و فقیه و سیاستمدار برای نظارت بر برگزاری نهاد انتخابات.
اصلاح‌طلبی حقوقی
بهترین زمان برای طرح بازنگری قانون اساسی در انتخابات ریاست‌جمهوری ۱۴۰۰ است تا نامزدهای ریاست‌جمهوری از موضع ملی در یک رفراندوم واقعی بتوانند راهکار خود را به مردم ارائه کنند. در واقع باید اصلاح‌طلبی «سیاسی» به اصلاح‌طلبی «حقوقی» بدل شود و شعار «اصلاح قانون اساسی براساس قانون اساسی» با حفظ اصول جمهوریت و اسلامیت آن تنها شعار مترقی در انتخابات ریاست‌جمهوری ۱۴۰۰ است که مدافعان اصول حاکمیت ملی و حکومت دینی از هر دو جناح سیاسی می‌توانند در پناه آن یک «جمهوری اسلامی جدید» بیافرینند. این در واقع «بازآفرینی» جمهوری اسلامی در برابر بنیادگرایان و انحلال‌طلبان است. در واقع اصلاح قانون اساسی اوج اصلاح‌طلبی در جمهوری اسلامی و نقطه پایانی بر هر گونه فکر براندازی است، چراکه نشان می‌دهیم ما در آسیب‌شناسی و تداوم جمهوری اسلامی از همه جلوتر هستیم.
