معضل نظام

حدود چهار دهه از نگارش و قریب به سه دهه از بازنگری قانون اساسی می‌گذرد. اما، به‌نظر می‌رسد همچنان کم و کیف بعضی اصول و بندهای این متن در هاله‌ای از ابهام قرار دارد به‌نحوی که برخلاف دیگر ممالک، شاهد اختلاف نظر اساسی میان مفسران، حقوقدان‌ها و دولت‌مردان هستیم. چنانکه پژوهشگران حقوق اذعان کرده‌اند، هر چه از پیش‌نویس قانون اساسی فاصله می‌گیریم و به قانون اساسی بازنگری شده می‌رسیم، با تناقضات بیشتری روبرو می‌شویم. از جمله این موارد، هشتمین بند از اصل یکصد و دهم[۱] قانون اساسی و به‌طور مشخص مفهوم واژه «معضل» است. از آن گذشته، گفته می‌شود مجمع تشخیص مصلحت صرفاً جنبه مشورتی دارد و تشخیص آن نافذ نیست یا آنکه اکثریت حاضران این مجمع از جمله منصوبان رهبری هستند و موظف‌اند در چارچوب راه‌‌های از پیش تعیین شده به تصمیم برسند.

به‌رغم آنکه بند مذکور پیش از بازنگری در قانون اساسی وجود نداشت اما، به‌لحاظ عملی به‌کار گرفته می‌شد. نمونه بارز آن، تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام بود. امام خمینی تلاش‌هایی را به‌منظور حل اختلافات میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان صورت داد ولی از مقطعی تشخیص داد اختلافات حل ناشدنی هستند و از این رو، راساً به موضوع ورود کرد و دست به تشکیل این نهاد زد. ترمیم قانون اساسی را نیز باید در زمره این اقدامات دسته‌بندی کنیم؛ این امر، در قانون اساسی اول پیش‌بینی نشده بود اما امام، شخصاً ترکیب شورای بازنگری را تعیین، دستور کار را مشخص و فرمان بازنگری را صادر کرد. در واقع، به‌ ادبیات امروز، ایشان به حکم حکومتی تمسک جست همانکه ماوردی آن را «احکام سلطانیه» خوانده است.

در اینجا پرسشی مطرح است و آن اینکه آیا احکام حکومتی، مدغم در بند هشتم اصل یکصد و دهم هستند؟ به‌نظر پاسخ منفی است و باید گفت، این دو مقوله متفاوت از یکدیگرند و ما، با دو مقوله جداگانه مواجه هستیم. چنانکه می‌دانیم، پس از رحلت امام خمینی، احکام حکومتی متوقف نشده و رهبری مسائل را از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام و ذیل بحث معضل حل نکرده است. برای نمونه می‌توان به تأیید صلاحیت مصطفی معین در انتخابات ریاست‌جمهوری نهم، خارج کردن طرح اصلاح قانون مطبوعات از دستور کار مجلس ششم، اعمال نظر درباره ثبت‌نام/عدم‌ ثبت‌نام کاندیدا‌های ریاست‌ جمهوری و نمونه متأخر آن، کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی اشاره کرد. بعضی از احکام حکومتی، معطوف به فرد بوده و بعضی دیگر این‌گونه نبوده و حتی به تأسیس نهادهای موازی ختم شده است. نتیجه آنکه حکم حکومتی را باید فوق قوانین عادی تلقی کرد اما نمی‌توان آن ترجمان معضل مندرج در بند مذکور دانست.

اما معضل چیست؟ معضل را می‌توان امر درهم تنیده و پیچیده‌ای خواند که، از طرق عادی یعنی قوه مقننه، بازنگری قانون اساسی، رفراندوم و حتی حکم حکومتی - که بدل به رویه شده‌اند[۲] - قابل حل نیست و به خرق عادت و شاید به معجزه نیاز است. امور خارق‌العاده و یا به‌تعبیر عرب‌ها «عویصه» بسیار استثناء هستند مانند شرایط اضطراری یا به‌تعبیر وطنی «شرایط حساس کنونی».

برای رتق و فتق این امور فوق‌العاده یا معضلات نمی‌توان به قوه مقننه، بازنگری قانون اساسی، رفراندوم و حکم حکومتی متوسل شد. برای تقریب به ذهن و از باب مثال، ‌نمونه‌هایی را برمی‌شمارم.

الف) اشغال کشور و تشکیل دولت در تبعید. این وضعیت را در دوران ژنرال دوگل مشاهده کردیم. فرانسه از سوی نازی‌ها اشغال شد و دوگل در خاک کشور غیر، تشکیل دولت داد. در این نمونه، به‌منظور حل مشکل اشغال هیچ یک از راه‌های فوق‌الذکر قابل اجرا نیست. زیرا اساساً نهاد حقوقی و قانونی همراه با دولت در تبعید وجود ندارد. این نمونه را کمابیش در دوره حضور امام خمینی در فرانسه شاهد بودیم. در هر دو این موارد، نهادهای قانونی منحل شده‌اند لذا رهبر در تبعید، باید حکم صادر کند.

ب) انحلال خبرگان، عزل رهبری. چنانچه در مقطعی امر دائر شود مجلس خبرگان رهبری را عزل و یا رهبری این مجلس را منحل کند، مشخص نیست تقدم با کدامیک است‌. این معضل هم از طرق پیش‌گفته قابل حل نیست. هر چند افرادی مانند آقای مصباح معتقدند هر کدام زودتر مبادرت به این کرد، تقدم با اوست. اما در عمل، فرد یا نهادی که قدرت حقیقی را در اختیار دارد، راه تغلب پیش می‌گیرد.

پ) جنگ داخلی. در شرایط جنگ داخلی، مانند وضعیت حاکم میان گورباچوف و یلستین، بخشی از مردم و قوای نظامی در یک طرف، و مابقی در مقابل آن‌ها صف‌آرایی کردند و طرفین، به تناسب از سوی دولت‌های خارجی به رسمیت شناخته شد‌ند و کمابیش موازنه قوا برقرار شد. در این موقعیت و موقعیت‌هایی مانند آن، قانون اساسی بدل به کاغذ پاره شده و مجموعه مسیرهای حقوقی مسدود خواهد بود.

ت) معضل شدن اصول لایتغیر. در اصل ۱۷۷ قانون اساسی می‌خوانیم، «... محتوای اصول مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای کلیه قوانین و مقررات بر اساس موازین اسلامی و پایه‌های ایمانی و اهداف جمهوری اسلامی ایران و جمهوری بودن حکومت و ولایت امر و امامت امت و نیز اداره امور کشور با اتکاء به آراء عمومی و دین و مذهب رسمی ایران تغییرناپذیر است». چنانچه هر یک از پنج مولفه موجود بدل به معضل نظام شود، هیچ یک از راه‌های پیش‌ گفته قابل اجرا نبوده و اساساً سیستم قادر نیست به مصاف خود برود.

ث) عدم تنفیذ. مطابق بند نهم اصل یکصد و دهم قانون اساسی، رئیس‌جمهور پس از اخذ رأی جمهور مردم باید به تأیید مقام رهبری برسد. چنانچه رهبری از تنفیذ حکم رئیس‌جمهور امتناع کند نظام با معضل مواجه خواهد شد و پرسشی به میان می‌آید که تقدم با جمهوری بودن نظام است یا اصل ۱۱۰ قانون اساسی؟ در این معضل، باز هم ابزارهای پیشین کارا نخواهند بود. این موضوع درباره سایر بندهای مندرج در این اصل نیز مطرح است. از آنجایی که در این اصل مقنن میان اختیارات و وظایف رهبری تفکیکی قائل نشده است، این مقام هر آیینه به تکالیف خود عمل نکند یا از اختیارات‌اش استفاده نکند، معضلی پدید می‌آید. مثلاً از نصب رئیس قوه قضائیه امتناع یا پس از صدور فرمان جنگ از اتمام و اعلام وضعیت صلح خودداری کند.

ج) جدایی منطقه‌ای. چنانچه در ایران نهضتی جدایی‌طلب –که از توان کافی برخوردار است- به‌وجود بیاید و همچون کاتالونیا یا کردستان عراق سودای جدایی داشته باشد، آیا اصل هفتاد و هشتم قانون اساسی و یا مکانیزم‌های فوق‌الذکر می‌تواند مانع از این کار شود؟ پاسخ منفی است. زیرا نیروهای جدایی‌طلب از قدرت و زور و ارتش سخن می‌گویند و اساساً راه‌های حقوقی را ممتنع می‌شمارند.

چ) انتقال قدرت. چنانچه تحت شرایطی نظام سیاسی ناگزیر از تحویل قدرت شود و نیروی بدیل موجود باشد و از ‌تشکیل مجلس موسسان سخن بگوید، قانون اساسی موجود نافذ نخواهد بود. از این رو، نمی‌توان انتظار داشت، در پروسه انتقال قدرت و تأسیس نظم جدید از مکانیزم‌های قانونی پیش‌گفته سخن به میان آید. چنانکه در انقلاب اسلامی شاهد ناکارکردی قانون اساسی مشروطه و تشکیل موسسان و همچنین نگارش قانون اساسی و برقراری نظم جدید بودیم.

ح) وضعیت فو‌ق‌العاده: اصل هفتاد و نهم قانون اساسی بیان می‌دارد: «برقراری حکومت نظامی ممنوع است. در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی موقتاً محدودیت‌های ضروری را برقرار نماید، ولی مدت آن به هر حال نمی‌تواند بیش از سی روز باشد و در صورتی که ضرورت همچنان باقی باشد دولت موظف است مجدداً از مجلس کسب مجوز کند». در شرایطی که دولت و مجلس هر یک به دلایلی قادر به ایفای نقش خود نباشند، اجرای اصل مذکور به معضل نظام تبدیل می‌شود و حتی ممکن است، در دومین «سی روز» مورد اشاره در این اصل، اساساً کارکرد قوای مجریه و مقننه بلاموضوع شده باشد.

در تمامی مثال‌های هشت‌گانه، قانون و مکانیزم‌های حقوقی در تعلیق قرار می‌گیرد و آنچه به‌عنوان سخن آخر مطرح می‌شود، غلبه و زور است. برای توضیح این وضعیت می‌توان به افسانه‌ «گره گوردی» استشهاد کرد. در این افسانه از طلسم یا مسأله‌ای لاینحل سخن به میان آمده است. اسکندر در مواجه با این گره ابتدا به‌ طرق مرسوم متوسل می‌شود اما زمانیکه گره را کور و ناگشودنی ارزیابی می‌کند دست به شمشیر برده و گره‌ را به‌کلی از بین می‌برد و فی‌الواقع، صورت مسأله را تغییر می‌دهد. کلیدواژه معضل و بند هشتم اصل یکصد و دهم را باید همچون گره موجود در این افسانه تلقی کنیم. از این رو، شاید بتوان اساساً آن بند را عبث و زائد خواند. زیرا در شرایط پیش‌گفته قانون، تحت سیطره قدرت حقیقی رنگ می‌بازد.

—————————
[۱] ‏حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام.
[۲] حکم حکومتی را باید قسری بخوانیم اما این احکام به دلیل دوام‌شان بدل به طبیعت ثانوی شده‌اند. یعنی در واقع به حکم طبیعی بدل شده‌اند.

*منبع: ماهنامه «فصل حق ملت»، شماره ۱، اسفند ۱۳۹۷