”درباره تروریسم و تعریف آن“

سعید محمودی، استاد حقوق بین الملل دانشگاه استکهلم، سوئد

در طول امسال گزارش های متعددی در باره حمله های مسلحانه گروه های مخالف جمهوری اسلامی که در کشور های همجوار ایران مستقر هستند به اهداف نظامی و غیره در داخل ایران منتشر شده‌اند.

از جمله می توان به حملات زیر اشاره کرد: حمله نیرو های حزب دمکرات کردستان مستقر در عراق به یکی از پاسگاه های مرزی نیروی زمینی سپاه پاسداران درمنطقه مریوان در تیرماه ۱۳۹۷ وپاسخ سپاه پاسداران از طریق پرتاب چند موشک به مرکز فرماندهی حزب مزبور در نزدیکی اربیل در شهریورماه؛ حمله تعدادی از اعضاء گروه جیش العدل مستقر در پاکستان در شهریورماه به یک پاسگاه مرزی در منطقه سراوان و حمله مجدد همین گروه در مهرماه به نیرو های هنگ مرزی ایران در میرجاوه؛ و حمله به رژه نظامی نیرو های ایران در اهواز در ۳۱ شهریور ماه که هم گروه جنبش الاحواز و هم داعش جداگانه مسئولیت آن را به عهده گرفتند. حمله اخیر از سوی دبیر کل سازمان ملل متحد، ایالات متحده، روسیه و تعداد قابل توجهی از کشور های دیگر به عنوان یک عمل تروریستی محکوم شد.

دولت ایران تمام این حملات را تروریستی توصیف کرده و به همین عنوان هم با آن ها مقابله کرده است. گروه ها و سازمان های ذکر شده همگی خود را تشکیلات سیاسی می دانند که برای حمایت از خواسته های سیاسی بخشی از مردم ساکن ایران و در مقابل بی اعتنائی جمهوری اسلامی به این خواسته ها دست به اسلحه برده اند. این که یک جنبش، گروه و یا سازمان از سوی دولتی تروریست نامیده می شود و بر عکس، آن تشکل خود را مبارز راه آزادی، مظهر مقاومت، جنبش آزادی بخش و غیره توصیف می کند منحصر به مثال های ذکر شده در مورد ایران نیست. تفاوت دید ها در مورد ماهیت یک تشکل و عملیات خشونت آمیز آن در برابر دولت به عنوان یک جرم جدی و قانون شکنی محض یا یک عمل مشروع، موجه و قهرمانانه در بسیاری از کشور های دیگرنیز وجود دارد. این تفاوت دید، چه در سطح ملی و چه در سطح بین المللی، موجب شده که با وجود تلاش های بسیار، هنوز تعریف جامع و مانعی از تروریسم به عنوان یک جرم که مورد قبول اکثر کشورهای دنیا باشد بدست نیامده است.

سیرتحولات حقوقی مربوط به تعریف تروریسم
کوشش برای تصویب توافقنامه های بین المللی به منظور مبارزه با تروریسم و به تبع آن تصویب قوانین خاص به خصوص در کشورها ئی که تروریسم را یک مشکل بزرگ داخلی می دانند از دهه ۱۹۶۰ میلادی آغاز شد. در سطح بین المللی، کوشش همه جانبه ای برای انعقاد یک کنوانسیون جهانشمول و جامع درداخل سازمان ملل متحد در اوائل دهه ۱۹۷۰ شدت گرفت، ولی اختلاف نظر میان دولت ها در مورد این که آیا چنین کنوانسیونی باید تنها به مقررات مربوط به مبارزه با تروریسم بپردازد و یا عوامل موجب بروز تروریسم را نیز باید در بر بگیرد، موجب شد که این تلاش ها به جائی نرسد. علت مهم دیگر اختلاف میان کشور ها در این مورد، اصرار پاره ای از کشور ها به تفکیک مبارزات سازمان های آزادی بخش از تعریف تروریسم و به عبارت دیگر تفکیک عمل سیاسی از عمل مجرمانه بود.

کوشش های هم زمان در درون سازمان ملل متحد و سازمان های تخصصی آن به تدریج منجر به انعقاد تعدادی موافقتنامه های بین المللی اختصاصی در مورد پاره ای اقدام های تروریستی شد. از جمله این موافقتنامه ها می توان از کنوانسیون توکیو راجع به جرائم و برخی اعمال ارتکابی در هواپیما (۱۹۶۳)، کنوانسیون جلوگیری و مجازات جرائم علیه شخصیت های حفاظت شده بین المللی (۱۹۷۳)، کنواسیون علیه گروگان گیری (۱۹۷۹) و کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم (۱۹۹۹) نام برد. تمرکز اکثر این کنوانسیون ها به جرم هائی بودند که موضوع اصلی هر کنوانسیون را تشکیل می دادند و بنا بر این به امر تعریف عام تروریسم به عنوان یک جرم بزرگ توجهی نداشتند. به همین دلیل محتوای آن ها کمتر مورد مناقشه و اختلاف نظر دولت ها بوده اند.

با این حال، از مجموع تعاریفی که از جرم های تروریستی در این کنوانسیون ها شده می توان نتیجه گیری کرد که لااقل از دیدگاه حقوق بین الملل منظور از جرم تروریستی، کشتار یا صدمه بدنی جدی به افراد غیر نظامی، یعنی افرادی که در هیچ مخاصمه مسلحانه تمام عیار (جنگ) شرکت ندارند، به منظور ایجاد و اشاعه وحشت در میان مردم می باشد. هدف نهائی گروه های تروریستی از ایجاد رعب معمولا این است که دولت را وادار به انجام یک خواسته و یا اجتناب از انجام یک کار کنند.

طرح یک کنوانسیون جهانشمول و تعریف عام تروریسم
بر خلاف کنوانسیون های اولیه مربوط به تروریسم، کنوانسیون های جهانشمولی که بعد از حمله القاعده به ایالات متحده در ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ منعقد شدند و همچنین کنوانسیون های منطقه ای نظیر کنوانسیون عرب برای مبارزه با تروریسم (۱۹۹۸)، تمرکز اصلی خود را بر تروریسم به عنوان یک جرم و تعریف عام قرار داده اند. به دنبال گسترش محسوس عملیات تروریستی در نیمه دوم ۱۹۹۰، بار دیگر نیاز به یک توافقنامه جهانشمول درباره تروریسم به عنوان یک جرم عمده بین المللی احساس شد. مجمع عمومی سازمان ملل متحد در دسامبر سال ۲۰۰۰ طی قطعنامه ای از کمیته ویژه مبارزه با تروریسم، که چهار سال پیش از آن تاسیس شده بود، خواست که نسبت به تهیه پیش نویس یک کنوانسیون جهانی در باره این موضوع اقدام کند. هدف این بود که چنین کنوانسیونی هم تمام انواع جرائم تروریستی را در بر بگیرد و هم نحوه همکاری دولت ها را برای مبارزه با این جرائم مشخص کند.حاصل کوشش های فشرده و پیوسته کشور های عضو کمیته ویژه مبارزه با تروریسم و هم چنین کارگروهی که بعدا به همین منظور در کمیته ششم مجمع عمومی سازمان ملل تشکیل شد پیش نویس کنوانسیونی است که نسبت به تمام متون قبلی بهتر نگاشته شده است، ولی محتوای پاره ای از مواد آن هنوز مورد اختلاف کشورها ست و به همین دلیل هم هنوز نهائی نشده است. مجمع عمومی سازمان ملل متحد در دسامبر ۲۰۱۶ و پس از یک مکث سه ساله تصمیم گرفت که امر تدوین کنوانسیون جامع را تسریع کند و به همین دلیل از کار گروه ویژه اقدامات لازم برای محو تروریسم بین المللی درخواست کرد که با جدیت بیشتر موضوع را دنبال و متن نهائی را برای ارائه به یک کنفرانس دیپلماتیک بین المللی ارائه کند. این کار گروه فعلا به کار خود ادامه می دهد ولی افق روشنی برای پایان موفقیت آمیز تدوین و تصویب یک کنوانسیون بین المللی جامع هنوز دیده نمی شود.

موارد مورد اختلاف در تعریف تروریسم
یک مشکل اصلی در نگارش این پیش نویس کنوانسیون، اصرار کشور های مسلمان، بخصوص کشور های عرب، بر این موضوع بوده که با توجه به مواردی نظیر وضعیت فلسطین، باید در تعریف تروریسم تمایزی میان عملیات تروریستی به عنوان عمل مجرمانه از یک سو و عملیات مسلحانه مردمی که تحت سلطه دولت استعمارگر و یا تحت اشغال یک نیروی خارجی هستند، از سوی دیگر قائل شد. از دیدگاه کشور های دیگر، بخصوص کشور های غربی، تروریسم تنها باید به عنوان یک جرم تعریف شود و کنوانسیون نیز تنها باید به مسئولیت جزائی متهم به جرم بپردازد. بنابراین در کنوانسیون نباید هیچ اشاره ای به مسئله سیاسی مهمی مثل تعیین حق سرنوشت بشود.

یک امر مورد مناقشه دیگر موضوع تروریسم دولتی است که توافق کلی در مورد یک کنوانسیون جامع را به تاخیر انداخته است. کشور هائی که این اصطلاح را مهم و مربوط می دانند آن را بطور عام در مورد اقدام های خشونت آمیز دولت در مقابله با تروریسم بکار می برند. ولی اصطلاح تروریسم دولتی بطور اخص  برای تشریح یک اقدام خشونت آمیز، غیر موجه و نا متناسب نیرو های دولتی، مثلا حمله گسترده یا کشتار عامدانه غیر نظامیان برای ایجاد رعب در میان تشکلات مخالف، بکار برده می شود.

در جریان مذاکرات مربوط به پیش نویس کنوانسیون علیه تروریسم نظر اکثر کشور های جهان سوم بر این بوده که موضوع تروریسم دولتی باید در کنوانسیون گنجانده شود. پاره ای کشور های پر نفوذ غربی، از جمله ایالات متحده و بریتانیا، بر عکس معتقد ند آنچه که تروریسم دولتی خوانده می شود در واقع کاربرد نیروهای نظامی و انتظامی یک دولت برای ایجاد نظم و آرامش در جامعه است که وظیفه اصلی هر دولتی را تشکیل می دهد. چنین استفاده ای از نیروهای نظامی برای مقابله با عملیات تروریستی هم تابع قوانین داخلی هر کشور در مورد استفاده از نیروهای مسلح می باشد و هم در چارچوب مقررات حقوق بین الملل مربوط به درگیری های مسلحانه (جنگ)،مقررات مربوط به توسل به زور، حقوق بشر بین المللی،  حقوق کیفری بین المللی  و قواعد مربوط به مسئولیت بین المللی دولت ها قرار می گیرد. به نظر این کشور ها، باید میان عملیات تروریستی تشکلات مخالف یک دولت – که یک جرم است – و عملیات مقابله با تروریسم - از جمله عملیات نیروهای نظامی یک کشور در زمان صلح – که نماد اعمال قدرت برای ایجاد نظم و امنیت می باشد، تفاوت قائل شد.

تفاوت نظر میان کشور های عضو جنبش عدم تعهد و کشور های غربی در مورد مفهوم تروریسم دولتی سبب شده که این مفهوم در هیچ یک از کنوانسیون های موجود و در پیش نویس کنوانسیون جامع ذکر نشده است. به این ترتیب موضوع توسل دولت ها به نیروی نظامی برای مقابله با تروریسم و جرایم احتمالی ای که یک دولت ممکن است در این رابطه مرتکب شود از موضوع جرم تروریسم جدا شده است. معهذا در پیش نویس مزبور تاکید شده که هرگونه جرم احتمالی که یک دولت ممکن است در رابطه با عملیات مبارزه با تروریسم مرتکب شود تابع مقررات حقوق بین الملل است و می تواند موجب مسئولیت بین المللی ناشی از نقض این مقررات بشود. حاصل این تفکیک در پیش نویس کنوانسیون این است که عملیات نیرو های مسلح در هنگام درگیری های مسلحانه باید مشخصا تابع قوانین حقوق بشردوستانه (حقوق جنگ) فرض شوند ونه مقررات مربوط به مبارزه با تروریسم. چنین تفسیری البته دست نیروهای دولتی را باز می گذارد تا آنچه را که در حقوق بشر دوستانه به عنوان جرم منع نشده است اجرا کننند.

اصرارنویسندگان پیش نویس کنوانسیون جامع به این که محتوای آن باید تنها به مسئولیت جنائی شخص مظنون به ارتکاب جرم تروریستی محدود شود باعث شده که هنوز اجماع لازم در مورد یک متن مورد قبول اکثر کشور ها به دست نیامده است.

ارزیابی وضعیت حقوقی فعلی جرم تروریسم
با توجه به اهمیت روزمره جرم تروریسم در دو دهه گذشته، تعداد قابل توجهی از کشور های جهان قوانین مخصوصی برای مبارزه با این جرم وضع کرده اند. تعریف تروریسم و دامنه آن در این قوانین متفاوت است، ولی عناصر مشترکی نظیر خشونت آمیز بودن عملیات، صدمه به غیر نظامیان، ایجاد هراس و وحشت و اخاذی از دولت ها برای اهداف سیاسی یا عقیدتی در اکثر این تعاریف دیده می شوند. بنا براین می توان با قاطعیت گفت که تروریسم به عنوان یک جرم جدی و بزرگ به قوانین جزائی اکثر کشور های دنیا راه پیدا کرده است.

در صحنه بین المللی، اشکال مختلف عملیات تروربستی موضوع کنوانسیون های گوناگون شده اند ولی هنوز توافق جهانشمولی در مورد تروریسم به عنوان یک جرم با تعریف عام به دست نیامده است. هنوز میان دولت ها درباره رد یا پذیرش یک استثنا در تعریف تروریسم برای عملیات مسلحانه سازمان های آزادی بخش و گروه های تحت ستم و خواهان تعیین حق سرنوشت و هم چنین وارد کردن یا نکردن موضوع تروریسم دولتی در یک موافقتنامه جامع بین المللی اختلاف نظر باقی است.

با این احوال، از مجموع نظریات دولت ها که در مذاکرات بین المللی بیان شده اند می توان نتیجه گیری کرد که کاربرد نیروهای نظامی در زمان صلح برای مقابله با تروریسم تابع اصول پایه ای حقوق بشر دوستانه که در زمان مخاصمات مسلحانه بین المللی و جنگ های داخلی جاری هستند می باشد. از جمله این اصول پایه ای باید ازاصل متناسب بودن میزان عکس العمل نظامی با حمله ها و خرابکا ری های نیرو های متقابل نام برد. رعایت اصل تناسب محدود به مواردی که عملیات مسلحانه گروه های مخالف دولت به خاطر گستردگی، پیوستگی و شدت آن ها مانند مورد کوزوو و یا سوریه تبدیل به جنگ داخلی شده اند نمی شود. حتی در برخورد های محدود نیرو های نظامی دولت با عملیات مسلحانه نیروهای مخالف هم باید اصل مزبور مد نظر باشد.

نهایتا باید به این امر اشاره کرد که اگر عملیات تروریستی از سوی گروه های داخلی و در داخل کشور صورت بگیرند از هر جهت تابع قوانین داخلی می باشند و کنوانسیون های بین المللی مستقیما در باره آن ها جاری نیستند. ولی زمانی که این عملیات از کشور دیگری سر چشمه می گیرند و علیه کشورصدمه دیده اجرا می شوند، انطباق پاسخ دولت اخیربا حقوق بین الملل، اگراین پاسخ به صورت توسل به زور در داخل کشور محل استقرارنیروهای مسلح مخالف با شد، جای بحث دارد. زمانی که سپاه پاسداران در شهریورامسال، در پاسخ به حملات نیروهای حزب دمکرات کردستان مستقر در عراق  به پاسگاه های مرزی ایران، تعدادی موشک  به مقر این حزب در اربیل عراق شلیک کرد، رئیس جمهور عراق این حمله را ناقض امنیت ملی عراق خواند. توسل به زور در خاک یک کشور دیگر در چنین شرایطی نقض حاکمیت و تمامیت ارضی آن کشور است و تنها زمانی می تواند توجیه قانونی داشته باشد که یا به عنوان دفاع مشروع در برابر حمله مسلحانه از سوی کشور دیگر و یا پیرو اجازه شورای امنیت سازمان ملل متحد باشد.

گرچه دولت ایران در مورد این حمله موشکی هیچ توجیه حقوقی رسمی منتشر نکرده، توضیح سپاه پاسداران در این مورد می تواند دال بر این باشد که ایران این اقدام را دفاع مشروع در برابر حملات تروریستی ناشی از یک کشور همسایه که یا توانائی کافی و یا اراده سیاسی لازم برای جلوگیری از این حملات را ندارد می داند. این استدلال دقیقا شبیه استدلال ترکیه برای توجیه عملیات گسترده نظامی علیه کرد ها در سوریه و یا استدلال ایالات متحده برای توجیه عملیات تکاوران نیروی دریائی امریکا در پاکستان و کشتن عسامه بن لادن رهبر القاعده است. این استدلال ها گرچه از نظر سیاسی ممکن است قابل فهم باشند، ولی از نظر حقوق بین الملل هنوز پایه محکمی ندارند و پاسخ گوی مشکل نقض حاکمیت یک کشور ثالث تحت عنوان مبارزه با تروریسم نیستند. شاید به همین دلیل دولت ایران در مورد حمله گروه جیش العدل به یک هنگ مرزی در میر جاوه و گرون گیری تعدادی از نیرو های ایرانی تاکید کرده که با وجود توانائی اجرای عملیات گسترده علیه جیش العدل در داخل پاکستان، تمام هم خود را صرف حل مشکل از راه گفتگو های دیپلماتیک با مقام های پاکستانی می کند. این گزینه ای است که از با موازین حقوق بین الملل هماهنگی دارد.