خطای راهبردی در فقرزدایی

چهارشنبه ۳ خرداد ۱۳۹۶
رئیس‌جمهوری در اولین کنفرانس خبری پس از انتخابات سال ۱۳۹۶، وعده داد که فقر مطلق را تا سال ۱۴۰۰ ریشه کن خواهیم کرد، این هدف یکی از دغدغه‌های مهم اقتصادی کشور در دهه‌های گذشته بوده است، اما بررسی‌ها حاکی از آن است که فقدان یک سازوکار منسجم به‌عنوان وجود یک خطای راهبردی باعث شده که با وجود هزینه‌های زیادی که در برنامه فقرزدایی می‌شود، برنامه‌های به کار گرفته شده از کارآیی لازم برخوردار نشود. فقدان این سازوکار منسجم باعث شده که، امکان بروز خطا، فساد، موازی‌کاری و همپوشانی (overlap) در برنامه‌های مبارزه با فقر به وجود آید. بررسی‌ها نشان می‌دهد که در حال حاضر حدود یک دهک، در فقر مطلق به سر می‌برند، بنابراین می‌توان با یک برنامه منسجم، این وعده را در ۴سال آینده محقق کرد.
 
مفهوم فقر در دنیا
فقر پدیده‌ای چندبعدی است، از این‌رو ارائه یک تعریف جامع و دقیق از آن کار ساده‌ای نیست. از دهه ۱۹۹۰ بانک جهانی و سازمان ملل متحد تلاش‌هایی در جهت رسیدن به اجماع در ارتباط با مفهوم فقر و استراتژی‌های کاهش فقر آغاز کرده‌اند که نتایج آن را می‌توان در گزارش‌هایی که به‌عنوان راهنما منتشر شده، مشاهده کرد. سازمان ملل متحد مفهوم فقر را از چهار منظر رویکرد پولی، رویکرد توانمندی، رویکرد محرومیت اجتماعی و رویکرد مشارکتی مورد توجه و بررسی قرار داده است. رویکرد پولی معمول‌ترین روش برای تعریف و اندازه‌گیری فقر است.
در ادبیات موضوع مرتبط با خط فقر، فقر به محرومیت از رفاه تعریف شده است. خط فقر عبارت است از میزان مخارجی که یک فرد در یک زمان و مکان معین برای دسترسی به یک سطح حداقلی از رفاه متحمل می‌شود. افرادی که به این سطح حداقلی دسترسی ندارند به‌عنوان افراد فقیر شناخته می‌شوند. مساله مهم در تعیین این خط، راهکارهای برآورد سطح حداقل رفاه و میزان مخارجی است که برای دستیابی به این سطح مورد نیاز است. لذا با توجه به روش‌های متفاوتی که برای تعیین سطح حداقل رفاه و مخارج لازم برای دستیابی به آن اتخاذ می‌شود، رویکردهای متفاوتی در تعیین خط فقر و به‌تبع آن برآورد خط فقرهای متفاوت شایع است. فقر نسبی، فقر شدید، فقر مطلق و فقر قابلیتی ازجمله دسته بندی‌های فقر به شمار می‌آید که البته هریک تعاریف جداگانه‌ای را به خود اختصاص داده است. به‌طور مثال در فقر قابلیتی، فقر مسکن، فقر خدمات اجتماعی، فقر سلامت و بهداشت، سنجیده می‌شود اما آنچه در موضوع فقر بیشتر مورد توجه قرار می‌گیرد، فقر مطلق (Absolute Poverty) یا فقر قابلیتی یا چند بعدی (Multidimensional Poverty) است. فقر مطلق را می‌توان ناتوانی کسب حداقل استاندارد زندگی تعریف کرد. تعاریفی گوناگون در ارتباط با این حداقل استاندارد وجود دارد. البته به‌طور کلی فقر مطلق، به معنای نداشتن حداقل‌های معیشت است، در حالی که فقر نسبی یعنی پایین بودن سطح زندگی نسبت به متوسط جامعه است.
فقر مطلق درواقع با چهار یا پنج شاخص سنجیده می‌شود که محور اصلی سنجش آن بر پایه درآمد افراد است یعنی میزان درآمدی که پاسخگوی چند نیاز اولیه انسان باشد. این میزان درآمد بر مبنای استفاده متعارف از خدمات بهداشت و درمان، آموزش، مسکن و تغذیه در سطح مشخصی تعیین می‌شود. از این رو همه این شاخص‌های بررسی شده در این نوع سنجش، برای خود معیار و میزان معینی دارد. به‌طور مثال تغذیه متعارف به تغذیه‌ای اطلاق می‌شود که حداقل ۲ هزار کالری در روز برای هر نفر باشد. البته مقدار تغذیه در سراسر جهان ثابت نیست و بنابر برخی ویژگی‌های هر کشوری بین ۲ هزار تا ۲ هزار و ۵۰۰ کالری تعریف می‌شود. در ایران نیز این میزان ۲ هزار تا ۲ هزار و ۲۰۰ کالری تعیین شده است. آموزش هم در میان این شاخص‌ها جایگاه مهمی دارد. آموزش متعارف از حداقل آموزش نظیر مدرک دیپلم در دبیرستان‌ها یا مراکز فنی و حرفه‌ای تعیین می‌شود. این موضوع اگرچه خود به‌طور مستقل قابل توجه است ولی می‌تواند برای پوشش رفع نیازهای اساسی و درآمد باشد. نحوه محاسبه فقر مطلق در کشور به‌طور معمول، به دلیل نبود آمارهای درآمدی اقشار مختلف، بر اساس هزینه خانوار‌ها تعیین می‌شود. مرکز آمار ایران و دستگاه‌های دیگر این وظیفه را برعهده دارند. اما نوع دیگری هم از نحوه سنجش فقر وجود دارد که به آن فقر قابلیتی اطلاق می‌شود. کمبود‌ها و نارسایی‌هایی که در ظرفیت‌های جامعه از قبیل بهداشت و درمان، آموزش، فرهنگ و به‌طور کلی نحوه زندگی کردن افراد در بخش‌های مختلف جامعه وجود دارد را فقر قابلیتی می‌نامند.
 
تغییرات خط فقر در ایران
بر اساس گزارش بانک جهانی فقر درآمدی ایران در اوایل انقلاب، ۴۰ درصد از خانوارهای ایران را شامل می‌شد. در سال ۷۶ و با اتمام دولت سازندگی، فقر مطلق به ۹/ ۱۹ درصد کاهش یافت. اقداماتی که جهاد سازندگی در روستا‌ها انجام می‌داد، سیاست‌های دولت‌ها و نگرشی که در اثر ارزش‌های انقلاب به مناطق محروم و فرودستان شد، موجب کاهش شدید فقر مطلق در آن زمان شد. پس از پایان دولت اصلاحات در سال ۸۴، فقر مطلق به ۵/ ۱۰ درصد رسید به‌طوری که جزو کشورهایی با فقر متوسط قرار گرفتیم و پس از آن آمار فقر مطلق یا انجام نشد یا اعلام نکردند. در سال ۹۲ که دولت یازدهم روی کار آمد، شاخص‌های فقر در سال ۹۱ و ۹۲ را مطالعه کردند. در این سال ها، با استفاده از هزینه‌های خانوار در این دوره خط فقر تعیین شد. بر اساس هزینه خانوار ها، در سال ۹۱ و ۹۲، معادل ۴/ ۳۳ درصد از خانوارهای شهری و ۱/ ۴۰ درصد از خانوار‌های روستایی زیر خط فقر بوده‌اند. فقر مطلق در دولت نهم و دهم کاملا افزایش پیدا کرد و روستاها دوباره به آمار قبل از انقلاب برگشتند. این افزایش ناشی از سوءمدیریت‌های اقتصادی و تحریم‌ها بود و از همه مهم‌تر ۳ تا ۴ سال اقتصاد کشور رشد منفی داشت. در رشد اقتصادی منفی، فعالیت‌ها کمتر می‌شود و فقرا بیشتر جا می‌مانند. این یک قاعده اجتماعی و سیاسی است. به نظر می‌رسد در حال حاضر آمار جدیدی درخصوص فقر مطلق و فقر نسبی وجود ندارد، اما مطابق آخرین بررسی‌ها ١١‌ درصد مردم ایران زیر خط فقر مطلق و ۳۰درصد زیر خط فقر نسبی قرار دارند.
 
خط فقر چقدر است؟
درخصوص اندازه‌گیری حداقل دستمزد رویکرد واحدی وجود ندارد اما گزارش‌های مختلفی وجود دارد؛ همچنین یافته‌های یک‌گزارش در مرکز آمار ایران نشان می‌دهد که براساس آخرین مطالعه خط فقر سرانه / سالانه شهری در سال ۹۳ حدود ۴۵۷ هزار و ۹۰۰ تومان بوده در حالی که در سال ۹۲ به ۳ میلیون و ۲۴ هزار و ۱۰۰ تومان افزایش یافته است. در حقیقت این آمار نشان می‌دهد در سال ۹۲ خط فقر مطلق برای هر نفر ماهانه ۲۵۲ هزار تومان بوده و برای یک خانواده چهار‌نفره حدود یک میلیون تومان بوده است. در مناطق روستایی ایران خط فقر سالانه در سال ۹۳ حدود ۲۴۶ هزار تومان بوده که در سال ۹۲ به یک میلیون و ۹۹۲ هزار و ۹۰۰ تومان افزایش یافته است. به عبارت دیگر تامین ۲۳۰۰ کالری برای هر یک از افراد خانوار روستایی در سال منجر به افزایش هشت‌برابری مخارج در فاصله زمانی ۱۰ سال شده است. این افزایش در خط فقر غیرغذایی سرانه / سالانه در فاصله زمانی سال‌های ۱۳۸۳ تا ۱۳۹۲ نیز مشاهده می‌شود. به‌طوری که خط فقر غیرغذایی سرانه / سالانه در فاصله زمانی ۱۰ سال مذکور حدود هشت برابر شده است. در مجموع خط فقر غذایی و غیرغذایی سرانه در جوامع روستایی نیز بر حسب سال و ماه روندی افزایشی داشته است.
 
ناهماهنگی برنامه‌های اجتماعی
به علت نبود منبع رسمی برای رصد آمارهای مربوط به فقر در کشور امکان بررسی دستاوردهای کمی این برنامه‌های حمایتی در زمینه فقرزدایی وجود ندارد، اما از منظر کارشناسان، کیفیت اجرای برنامه‌های حمایتی در کشور به‌گونه‌ای است که سطح انتظار از میزان دستیابی به اهداف برنامه‌های حمایتی را تا حدود زیادی کاهش می‌دهد. به عقیده کارشناسان وجود برخی کاستی‌ها در زمینه اجرای برنامه‌های حمایتی یکی از مهم‌ترین موانع دستیابی سیاست‌های حمایت اجتماعی به نقاط هدف‌گذاری شده است. شاید بتوان مهم‌ترین ضعف در برنامه‌های خرد و کلان رفاهی اجرا شده در کشور را آشفتگی حاصل از نبود یک ساختار اطلاعاتی منسجم و نبود یک چتر سازمانی مشخص و تعریف شده برای اجرای برنامه‌های حمایتی در کشور دانست. به‌عنوان مثال با وجود نهادهایی چون «کمیته امداد»، «سازمان بهزیستی کشور» و «وزارت کار، رفاه و تامین اجتماعی» که هریک نقش بسیار مهمی در تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری دارند، با وجود تجربیات موفق در برخی ابعاد فقرزدایی توسط این دستگاه‌ها، با پدیده «موازی کاری» و «عدم انسجام در سیاست‌ها» مواجه هستیم. این در حالی است که قرار گرفتن برنامه‌ای حمایتی در ذیل ساختار نهادهای مختلف علاوه بر تسعیر طراحی بستر اطلاعاتی مناسب، امکان بروز خطا، فساد، موازی‌کاری و همپوشانی (overlap) منابع مالی را در اشکال مختلف افزایش می‌دهد.
بررسی‌های آماری نشان می‌دهد که سالانه حدود ۴۲ هزار میلیارد تومان صرف پرداخت یارانه‌نقدی می‌شود. بر مبنای برآوردهای کارشناسانه سالانه حدود ۲۵ هزار میلیاردتومان از منابع کشور نیز به صندوق‌های بازنشستگی لشکری و کشوری پرداخت می‌شود. همچنین با استناد به ارقام ثبت شده در لایحه بودجه پیشنهادی دولت، سال آینده رقمی معادل ۶۳ هزار میلیارد تومان برای تامین و افزایش رفاه اجتماعی در کشور اختصاص داده خواهد شد؛ یعنی طی سال آتی به ازای هر ایرانی حدود یک میلیون تومان بودجه صرف افزایش رفاه اجتماعی خواهد شد. این در حالی است که برنامه‌های مبارزه با فقر به شکلی نبوده که با این هزینه‌ها بتواند به شکل موفقی عمل کند.