بودجه احمدی‌نژادی نه شفاف بود، نه پاسخگو

مشاور معاونت برنامه‌ريزی و نظارت راهبردی رييس‌جمهور در گفت‌وگو با «اعتماد»: بودجه احمدی‌نژادی نه شفاف بود، نه پاسخگو

ما از سال ۸۷ به بعد نه‌تنها بودجه‌ريزی عملياتی نداشتيم، بلکه ۱۸۰ درجه خلاف بودجه‌ريزی عملياتی عمل کرديم
بيشتر اقداماتی که انجام شد، برعکس نظام بودجه‌ريزی عملياتی بود
ما بدون اينکه دادن اختيارات بيشتر در اين چند سال مورد نظر باشد، رديف‌های بودجه را با يکديگر ادغام کرديم

محمد کردبچه يکی از قديمی‌ترين چهره‌های بودجه‌نويسی کشور است که به قول خودش در دوره جنگ و پس از انقلاب به تنهايی توانسته تنظيم و تدوين بودجه را بر عهده بگيرد. او دارای مدرک کارشناسی‌ارشد رشته اقتصاد نظری از دانشگاه ايست آنگليا است و مدتی مديرکل دفتر امور اقتصاد کلان سازمان مديريت و برنامه‌ريزی بود. کردبچه از سال ۵۴ تا ۵۶ کارشناس دفتر برنامه‌سنجی و اقتصاد عمومی، از سال ۵۶ تا ۵۷ معاون دفتر تحقيقات عملياتی (معاونت انفورماتيک)، از سال ۵۸ تا ۸۱ معاون دفتر اقتصاد کلان و از سال ۸۱ تا سال ۸۲ مشاور امور اقتصادی و هماهنگی سازمان مديريت و برنامه‌ريزی بوده است. اين کارشناس با سابقه بودجه و بودجه‌ريزی ايران هم‌اکنون مشاور معاونت برنامه‌ريزی و نظارت راهبردی رييس‌جمهور است و همچنان به کار بودجه‌نويسی می‌پردازد. کردبچه در گفت‌وگو با «اعتماد» از دغدغه‌های خود برای دستيابی به بودجه مبتنی بر عملکرد می‌گويد و معتقد است با وجود تلاش‌هايی که از سال ۷۹ برای اصلاح نظام بودجه‌ريزی صورت گرفت، اما در سال ۸۶، هر آنچه را رشته بودند، پنبه کردند و ديگر هيچ عزم و اراده‌يی برای داشتن بودجه‌يی واقعی وجود نداشت.

آقای دکتر، در چند سال گذشته شاهد بوديم که فاصله بودجه با بودجه عملياتی بيشتر می‌شود؛ به ويژه اين موضوع در بودجه ۹۲ تشديد شد. اين در حالی که مقامات دولت احمدی‌نژاد همواره تاکيد داشتند که بودجه ۹۲ عملياتی تنظيم شده است اما با آمدن دولت يازدهم و مسائلی که در رابطه با بودجه و کسری ۷۰ هزار ميليارد تومانی آن مطرح شد، يقين حاصل شد که اين بودجه به هيچ‌وجه عملياتی تنظيم نشده است. به نظر شما چرا در تنظيم بودجه کشور تاکنون به اين موضوع توجه نشده است؟
قبل از اينکه وارد بحث اصلی شويم، بهتر است به گذشته اشاره کنم. تحولات بودجه‌ريزی کشور ما از دهه ۱۳۵۰ شروع شد؛ يعنی بعد از تصويب قانون برنامه و بودجه در اسفند سال ۵۱. البته کشورهايی که در بودجه‌ريزی پيشرفته هستند، آنها هم در دهه ۱۹۷۰ تحولات بودجه‌يی را شروع کردند که مقارن با دهه ۵۰ ايران است. يعنی ما هم همزمان با کشورهای پيشرفته شروع به بودجه‌ريزی کرديم و قانون برنامه و بودجه، يکی از مترقی‌ترين برنامه‌های مالی ايران است. اما با وجود اينکه بيش از ۴۰ سال از تصويب قانون برنامه بودجه می‌گذرد، باز هم قوانين برنامه و بودجه براساس قانون همان زمان تهيه می‌شود. اين قانون خيلی پيشرفته بود، منتها شوک اول نفتی باعث شد که ما فقط دو سال بتوانيم به قانون برنامه و بودجه به صورت دقيق عمل کنيم. بعد از شوک نفتی که در سال ۱۳۵۴ رخ داد، درآمدهای نفتی چند برابر شد. اصل قانون برنامه و بودجه، همين چيزی بود که ما انتظار از بودجه‌ريزی عملياتی يا بهتر بگوييم، بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد داريم يعنی برقراری انضباط مالی و شفافيت بودجه‌يی، مواردی است که در قانون برنامه و بودجه پيش‌بينی شده بود. منتها به خاطر شوک اول نفتی، درآمدهای دولت چند برابر شد و از آن پس انضباط مالی نيز فراموش شد. به عبارتی، درآمدها که چند برابر شد، همزمان هزينه‌های جاری دولت افزايش پيدا کرد و ديگر اصل انضباط مالی فراموش و بی‌انضباطی مالی جايگزين آن شد. بعدها نظامی که در سيستم بودجه‌ريزی حاکم شد، خيلی بدتر از نظام قانون برنامه و بودجه بود. به اين ترتيب بيماری هلندی به وجود آمد.

در سال‌های ابتدايی انقلاب اقدامی برای اصلاح اين وضعيت صورت نگرفت؟
خير، اين مساله تا بعد از انقلاب ادامه داشت و به دليل جنگ هيچ اقدامی در زمينه اصلاح نظام بودجه‌ريزی صورت نگرفت. بعد از جنگ هم اقدام‌های پراکنده‌يی انجام شد، اما هيچ‌کدام به سامان نرسيد؛ تا اينکه در سال ۷۸ و ۷۹ اقداماتی توسط سازمان مديريت و برنامه و نيز موسسه برنامه‌ريزی که وابسته به سازمان مديريت و برنامه است، شروع شد. به اين ترتيب پروژه‌يی درباره اصلاح نظام بودجه‌ريزی شروع شد. منتها چون اشکالات نظام بودجه‌ريزی کشور خيلی متعدد بود، تصميم گرفتيم که در دو مرحله اين کار را انجام دهيم. پيشنهادی که در اين زمينه داده شد، در ستاد اقتصادی دولت تصويب شد که در مرحله اول اقداماتی انجام دهيم که در کوتاه‌مدت امکان‌پذير باشد و تا سال ۸۱ نتايج آن قابل دسترسی باشد. در مرحله دوم نيز اقدامات بلندمدتی پيش‌بينی شده بود.

برنامه اصلاحی بودجه برای مرحله اول چه بود؟
در مرحله اول که کوتاه‌مدت بود، اصلاح نظام طبقه‌بندی بودجه مورد نظر بود، چون طبقه‌بندی بودجه کشور اشکال داشت. به عبارتی، به هيچ‌وجه با نظام‌های بين‌المللی قابل مقايسه نبود و مفاهيمی که در تصويب بودجه داشتيم، با مفاهيمی که کشورهای ديگر در بودجه‌ريزی به کار می‌بردند، متفاوت بود. ما مواردی را جزو درآمد محسوب می‌کرديم که جزو درآمد نبود. برای مثال، اوراق مشارکت را در درآمدها منظور می‌کردند يا استقراض از سيستم بانکی در منابع درآمدی محسوب می‌شد که اين عوامل باعث می‌شد کسری بودجه پايين نشان داده شود.

بالاخره در مقايسه‌يی که کشورها انجام می‌دهند، يکی از شاخص‌ها اين است که نسبت استقراض به توليد ناخالص داخلی و کل بودجه چقدر است و کسری بودجه چقدر است. ما ارقامی که می‌گفتيم، قابل مقايسه با کشورهای ديگر نبود. حتی ترکيب درآمدها و اعتبارات با کشورهای ديگر قابل مقايسه نبود. از سوی ديگر، ارقام غيرشفاف بود. بالاخره وقتی حساب‌های ملی را محاسبه می‌کنند، بخشی از حساب‌های ملی بايد از اطلاعات بودجه دولتی استفاده کند که در اين زمينه اطلاعات قابل استفاده برای حساب‌های ملی شفاف نبود. کارشناسان بانک مرکزی به دليل اينکه اطلاعات کافی نداشتند، مجبور بودند از برآوردهای غيردقيقی استفاده کنند. در نتيجه برآوردهای اصلی را هم که انجام می‌دادند، از دقت کافی برخوردار نبود. ما برای اينکه اين اشکالات را برطرف کنيم، به آخرين تحولی که در زمينه طبقه‌بندی بودجه شده بود، توجه کرديم. صندوق بين‌المللی پول (IMS) سيستم جديدی را در سال ۲۰۰۰ ميلادی مقارن با ۱۳۷۹ شمسی، به کشورهای عضو پيشنهاد کرده بود ايران هم جزو کشورهای عضو صندوق بين‌المللی پول است. صندوق پيشنهاداتی داشت و ما با آنها تماس گرفتيم سپس طبقه‌بندی بودجه را به کل تغيير داديم. يعنی در مدت خيلی کوتاه توانستيم با نيروی کارشناسی خودمان اين کار را انجام دهيم. در صورتی که کشورهای ديگر و حتی کشورهای همسايه چند سال است که با کمک کارشناسان خارجی اين کار را انجام می‌دهند و هنوز هم نتوانستند طبقه‌بندی بودجه را اصلاح کنند. ولی ما در مدت خيلی کوتاهی اين کار را انجام داديم و بودجه سال ۸۱ را برای نخستين بار براساس نظام طبقه‌بندی جديد منتشر کرديم. ارقام بودجه کاملا شفاف شده بود و قابل مقايسه با کشورهای ديگر نبود. کتاب بودجه را قبل از سال ۸۱ دست هر کسی می‌داديد، خيلی سخت بود از ارقام بودجه استفاده کنند. حتی کارشناسان سازمان مديريت و برنامه هم فقط ارقام بخش خودشان را راحت می‌توانستند، پيدا کنند و در رابطه با بخش‌های ديگر برايشان سخت بود. ولی از سال ۸۱ بودجه خيلی شفاف شد و کسی که کتاب بودجه را باز می‌کرد، می‌توانست بودجه هر دستگاهی را به راحتی پيدا کند و جداول خلاصه‌يی تهيه شده بود که از آن استفاده می‌کردند. قبل از آن شايد از خود خزانه‌دار هم سوال می‌کردی که ما چقدر حقوق می‌دهيم، دقيقا نمی‌دانست که چه رقمی است و اعداد را ذهنی می‌گفت. ولی الان تمام اين ارقام در بودجه به صورت شفاف آمده است. مشخص است که ميزان يارانه‌ها و حقوق و دستمزد چقدر است و تمام طبقه‌بندی‌ها در بودجه قابل رصد است. بنابراين اين کار به خوبی انجام شد.

تبصره‌های بودجه هم در اين مدت اصلاح شد؟
بله، يک بخش ديگر کار ما، اصلاح تبصره‌ها بود. تعداد زيادی تبصره در بودجه می‌آمد که هر سال تکرار می‌شدند و ما اين تبصره‌ها را در قالب قانون تنظيم بودجه آورديم. بنابراين هم در وقت سازمان برنامه صرفه‌جويی شد که اين تبصره‌ها را تهيه می‌کردند و از سوی ديگر، بخش عمده‌يی از کار مجلس، بررسی تبصره‌ها بود. تعداد تبصره‌ها کاهش يافت و تبصره‌ها دسته‌بندی شد. به اين ترتيب کار مجلس هم راحت‌تر شد، بنابراين هم در مرحله تهيه و تصويب بودجه وقت کمتری گذاشته می‌شد و دولت و مجلس بيشتر روی مسائل اصلی بودجه مثل عدد و رقم‌ها وقت می‌گذاشتند. بعضی شاخص‌های خيلی مهم را مطرح کرديم، مثل تراز عملياتی بودجه يا دارايی‌های سرمايه‌يی يعنی بخش‌هايی که مفاهيم اقتصادی دارد و خيلی روی آن مانور داده می‌شود. تراز عملياتی، يکی از شاخص‌هايی است که هم در برنامه چهارم و هم در برنامه پنجم برای آن هدفگذاری شده است. تراز عملياتی، تفاوت بين درآمدهای غيرنفتی و هزينه‌های جاری را مطرح می‌کند و بايد به صفر برسد. به عبارت ديگر، دولت بايد هزينه‌های جاری خود را از محل درآمدهای واقعی و غيرنفتی تامين کند. تمام اين مفاهيم علمی بودجه‌ريزی هم در قالب اين طبقه‌بندی حاصل شد و بالاخره حجم بودجه کنترل و بودجه شفاف‌تر شد. تمام اين اقدامات را براساس بودجه سال ۸۱ توانستيم انجام دهيم و سال‌های بعد ادامه پيدا کرد. خوشبختانه در رابطه با اين قسمت از اصلاحاتی که ما انجام داديم، کسی به آن متعرض نشد و هر ساله پيشرفت‌های بيشتری هم به وجود آمد.

مرحله دوم اصلاح نظام بودجه‌ريزی از سال ۸۱ آغاز شد؟
بله، مرحله دوم، اصلاحاتی بود که نياز به مدت بيشتری داشت، مثل بودجه‌ريزی عملياتی مبتنی بر عملکرد و اصلاحات ساختاری بودجه‌يی. اين مرحله يک مقدار طول کشيد، تا اينکه در سال ۸۴ دولت نهم روی کار آمد. همان سال دکتر رهبر، رييس سازمان برنامه و بودجه شد. ما به دليل اينکه روی بودجه عملياتی کار می‌کرديم و آقای رهبر هم به کار بودجه‌ريزی عملياتی علاقه‌مند بود، کارهايی را که انجام شده بود، عرضه کرديم. ايشان خيلی تاکيد داشتند که حتما اين کار را انجام دهيد و خودشان در راس کار قرار گرفتند و بسيج شدند. يعنی هم سازمان مديريت و برنامه‌ريزی بسيج شد و هم تمامی دستگاه‌ها بسيج شدند. کارگاه‌های آموزشی متعددی هم برای دستگاه‌ها و استان‌ها برگزار کرديم و در مدت خيلی کوتاهی که برای خود ما هم خيلی عجيب بود، توانستيم بودجه سال ۸۵ را براساس نظام بودجه‌ريزی عملياتی تهيه کنيم. بودجه سال ۸۵ با سال ۸۴ اصلا قابل مقايسه نبود و تمام جداول بودجه تغيير پيدا کرد. البته ممکن بود اشکالاتی وجود داشته باشد، چون نظام بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد يک فرآيند بلندمدت است. اما مهم‌ترين موضوعی که در بودجه‌ريزی بايد به آن توجه شود، نياز به عزم و اراده مسوولان در سطح بالای کشور است. اگر اين عزم و اراده وجود نداشته باشد، اصلا اصلاح بودجه موفقيت‌آميز نخواهد بود. در سال ۸۴ چون اين عزم و اراده وجود داشت، توانستيم اين کار را انجام دهيم و برای نخستين بار بعد از انقلاب توانستيم برنامه سالانه تهيه کنيم. طبق قانون برنامه و بودجه، برنامه‌ريزی بلندمدت داريم و در قالب برنامه‌ريزی بلندمدت، برنامه‌های ميان‌مدت ۵ ساله تهيه می‌شود و در قالب برنامه‌های ميان‌مدت، برنامه‌های سالانه تهيه می‌شود و براساس برنامه‌های سالانه، بودجه تهيه می‌شود. اين يک سلسله مراتبی است که بايد انجام شود تا به بودجه‌ريزی برسيم. اين کار برای اين انجام می‌شود که بتوانيم از شاخص‌های اقتصادی در بودجه استفاده کنيم. به عبارت ديگر، بودجه‌ريزی عملياتی، نظامی است که ارتباط بين ارقام مالی بودجه با شاخص‌های عملکرد را برقرار می‌کند و در واقع بودجه را هدفمند می‌کند. در واقع آن نظام چانه‌زنی گذشته از بين می‌رود و وقتی کارشناسان سازمان مديريت و برنامه‌ريزی می‌خواهند با کارشناسان دستگاه‌های اجرايی درباره بودجه بحث کنند، ديگر سر عدد و رقم با هم بحث نمی‌کنند، بلکه سر تحقق اهداف با يکديگر بحث می‌کنند که چه‌کار می‌شود کرد تا اهدافی را که در برنامه‌های سالانه مشخص شده است، محقق کنيم. يعنی در بودجه‌ريزی عملياتی بحث افزايش کارايی و اثربخشی اعتبارات مطرح است و اينکه چگونه می‌توانيم با يک پول مشخص، کار بيشتر و بهتری انجام دهيم. در اينجا بحث بهره‌وری و اثربخشی مطرح می‌شود. در واقع نظام بودجه‌ريزی عملياتی، نظام اصلاح مديريت مالی بخش دولتی است که نظام مديريت مالی بخش دولتی بهبود پيدا کند و اثربخشی بيشتری داشته باشد. نظام بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد در ۴ مرحله انجام می‌شود. در مرحله اول، براساس وظايفی که هر کدام از دستگاه‌های اجرايی دارند، برنامه‌های اجرايی را مشخص می‌کنيم. مرحله دوم، تعيين شاخص‌های عملکرد است. براساس اهداف کمی برنامه‌های سالانه که از برنامه‌های ميان‌مدت گرفته شده است، برای هر کدام از فعاليت‌ها هدف کمی مشخص می‌کنيم. مرحله سوم، هزينه‌يابی است. يعنی هزينه تمام‌شده را محاسبه می‌کنيم و برای هر کدام از فعاليت‌ها و برنامه‌هايی که دستگاه‌های اجرايی انجام می‌دهند، محاسبه می‌کنيم که هزينه‌اش چقدر است. دقيقا هزينه‌ها مشخص می‌شود. مرحله چهارم هم که مهم‌ترين بحث بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد است، مديريت عملکرد است. در مديريت عملکرد، بحث تفويض اختيارات و مسووليت‌ها مطرح می‌شود. از سوی ديگر، سيستم تشويقی و تنبيهی وجود دارد که اگر فرد توانست کاری را که از او خواسته شده است، با هزينه کمتری انجام دهد، منابع را در اختيارش قرار دهند که صرف بهبود عملکرد کند. به اين ترتيب، بهره‌وری دستگاه افزايش پيدا می‌کند. همانطور که گفتم، براساس همين چارچوب قرار شد که در سه مرحله اصلاح بودجه‌ريزی انجام شود. مرحله اول، شفافيت‌سازی بود؛ يعنی همان کاری که در بودجه سال ۸۵ انجام داديم و فعاليت‌ها، وظايف دستگاه‌ها و برنامه‌هايشان شفاف شد. مرحله دوم، افزايش بهره‌وری بود و مرحله سوم هم ارتقای اثربخشی بود که در بلندمدت بايد انجام می‌شد. کشورهايی مثل استراليا، نيوزيلند و کانادا که در نظام بودجه‌ريزی از ما پيشرفته‌تر هستند، آنها هم با اينکه از اواسط دهه ۹۰ بودجه‌ريزی عملياتی را شروع کردند، خودشان هم هنوز معتقدند که سيستم‌شان کامل نشده است. بنابراين از اول هم نبايد اينقدر انتظار ايجاد شود که بودجه را مبتنی بر عملکرد کنيم. ما کار را شروع کرده بوديم و بايد به تدريج جلو می‌رفتيم و اگر اصلاحات تا امروز ادامه داشت، خيلی بودجه پيشرفته‌يی داشتيم. ما بعد از سال ۸۵ برای اينکه کار را منسجم‌تر کنيم، چند اقدام را بايد انجام می‌داديم، مثل تغيير قوانين. چون بعضی از قوانين موجود ممکن بود با آن مواردی که در نظام بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد می‌خواهيم، سازگار نباشد. بنابراين کارگروهی بايد تشکيل می‌شد که قوانين را اصلاح کند. از سوی ديگر، نظام بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد خيلی بحث مهمی است و استانداردها از اهميت زيادی برخوردار هستند. يعنی وقتی می‌خواهيم هزينه تمام شده را در واحدهای مختلف آموزشی برآورد کنيم، بايد استاندارد داشته باشيم. البته استانداردها ممکن است در سطح داخلی يا در سطح بين‌المللی باشد. برای مثال، در يک خيابان ممکن است ۴ واحد آموزشی در سطح ابتدايی باشد و هر کدام هزينه‌های مختلفی داشته باشد. کدام بايد معيار قرار گيرد؟! در اينجا نيازمند استاندارد هستيم و برای همين استانداردسازی، برای بخش‌های مختلف بايد کارگروه تشکيل شود. بحث‌های آموزشی و انتقال تجربيات خيلی مهم است که از طريق آموزش، تجربيات را به سطح کارشناسان بخش دولتی انتقال دهيم. از سوی ديگر، بحث اصلاح حسابداری مطرح است که حسابداری نقدی کشور بايد به حسابداری تعهدی تبديل شود. بنابراين لازم بود روی اين موضوع هم کار شود. به اين ترتيب يک برنامه زمان‌بندی ۳۶ ماهه نوشتيم که بتوانيم تمام اين مراحل را جلو ببريم و کارهای پايه‌يی انجام شود. در سال ۸۵ جلسه‌يی گذاشتيم و برنامه زمان‌بندی را هم مشخص کرديم و کارگروه‌ها هم تشکيل شد و قرار بود در عرض سه سال کارهای مقدماتی انجام شود تا بعد از آن، وارد مرحله افزايش بهره‌وری و اثربخشی شويم. منتها اتفاقی که در عمل افتاد، اين بود که دکتر رهبر به خاطر يکسری مسائلی که پيش آمد، از سازمان مديريت و برنامه‌ريزی رفت و مهندس برقعی آمد. بعد از آن تاکيد دولت از بودجه عملياتی برداشته شد. به همين دليل بودجه سال ۸۶ سايه‌يی از بودجه سال ۸۵ بود. از سال ۸۷ هم که ديگر هيچ اثری از بودجه عملياتی وجود نداشت.

يعنی آن عزم و اراده‌يی که شما معتقديد، از بين رفت.
بله، هيچ عزم و اراده‌يی وجود نداشت. از سال ۸۷ هيچ اثری از نظام بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد ديده نمی‌شد. فقط در موافقتنامه‌های اعتبارات هزينه‌يی و جاری، فعاليت‌ها را می‌نوشتند و شاخص‌های عملکرد را می‌گذاشتند. چون مسوول وقت سازمان در يکی از موافقت‌ها و فعاليت‌ها برای شاخص عملکرد مشکلی پيش آمد که ديوان محاسبات ايراد گرفت. ايشان گفت که تمام موافقتنامه‌ها و فعاليت‌ها حذف شود و موافقتنامه‌ها به سال ۸۴ برگشت. بنابراين از سال ۸۷ ديگر هيچ اثری از بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد ديده نمی‌شد.

اين موضوع به انحلال سازمان مديريت و برنامه‌ريزی ارتباط نداشت؟
به طور مستقيم به اين موضوع ارتباطی نداشت، اما اتفاقات همه با هم پيش آمد. چون ديدگاه دولت نسبت به بودجه و بودجه‌ريزی و نسبت به سازمان مديريت و برنامه‌ريزی تغيير کرد. آقای دکتر رهبر به خاطر مسائلی که در تشکيلات اتفاق افتاد، از سازمان رفت. به هر حال بحث بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد از دستور کار خارج شد. سازمان مديريت و برنامه‌ريزی منشأ تمام اصلاحات اقتصادی و طرح‌های بزرگ اقتصادی بوده است؛ منتها در چند سال اخير ديگر در اقتصاد حرفی برای گفتن نداشت، يعنی اصلا چند سال است که به کل اين سازمان از بحث‌های اصلی اقتصاد خارج شده است. در اصل ۴۴ قانون اساسی که مهم‌ترين تحول اقتصادی کشور بوده است، اين سازمان هيچ دخالتی در اجرای سياست‌ها نداشت. از سوی ديگر، در بحث طرح تحول اقتصادی و اجرای قانون هدفمند کردن يارانه‌ها که يکی از بحث‌های خيلی مهم اقتصادی در کشور بود، اين سازمان هيچ دخالتی نداشت. يعنی به کل اين سازمان از گردونه بحث‌های اقتصادی اصلی خارج شد. از سوی ديگر، جلسات شورای اقتصاد تشکيل نمی‌شد؛ اين در حالی است که قبل از آن هر هفته شورای اقتصاد دوشنبه‌ها بعدازظهر جلسه داشت. يک کميسيون تخصصی هم داشت که در سازمان تشکيل می‌شد و اعضای معاونان وزرايی که عضو شورای اقتصاد هستند، در کميسيون تخصصی می‌آمدند. شورای اقتصاد مدت‌ها تشکيل نمی‌شد؛ تا اينکه اخيرا تشکيل شد که آن هم مصوبه‌يی نداشت. يعنی دولت قبلی، سازمان مديريت و برنامه‌ريزی را به کل از گردونه اقتصاد خارج کرد و اصلا نقشی نداشت. تنها کار اقتصادی که در اين سازمان ادامه پيدا کرد، بحث بودجه‌ريزی بود و بودجه‌ريزی هم برگشت به عقب داشت. از سوی ديگر، اصلاحات ساختاری يک ويژگی‌ای که دارد، اين است که اگر اصلاحات را شروع کنيد و بعد از مدتی اصلاحات را رها کنيد و ادامه ندهيد، به نقطه‌يی می‌رسيد که بدتر از نظام و روش قبلی است. بالاخره نظام قبلی، يک نظامی بود که با وجود مشکلاتی که داشت، کار خودش را انجام می‌داد. حالا شما يک نظامی را متحول می‌کنيد و بعد يک‌دفعه کار را رها می‌کنيد. اين موضوع باعث می‌شود که آن حالت و نظام خرابی که قبلا داشت را هم از دست می‌دهد. يعنی به چيزی تبديل می‌شود که با هيچ اصل اقتصادی سازگار نيست. ما از سال ۸۷ به بعد نه‌تنها بودجه‌ريزی عملياتی نداشتيم، بلکه ۱۸۰ درجه خلاف بودجه‌ريزی عملياتی عمل کرديم. بيشتر اقداماتی که انجام شد، اصلا برعکس نظام بودجه‌ريزی عملياتی بود. يکی از کارهايی که بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد می‌کند، ايجاد شفافيت است. يعنی سه اصل در مديريت بخش دولتی وجود دارد که بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد برای تحقق اين سه اصل است: شفافيت، پاسخگويی و قانونمندی. اين سه اصل مهمی است که در هر نظامی بايد وجود داشته باشد. اما ما در سال‌های گذشته اثری از اين سه اصل نمی‌بينيم و بودجه‌های ما اصلا شفافيت لازم را ندارد. پاسخگويی وجود ندارد. پاسخگويی اين است که بايد مرتب گزارش عملکرد از سوی دستگاه‌ها ارائه شود و دولت بايد در رابطه با کارهايی که انجام می‌دهد، پاسخگو باشد. بی‌توجهی به اين اصول باعث شد که به اينجا برسيم که گزارش‌های اقتصادی با فواصل زمانی زياد منتشر شود. قانونمندی هم ديگر به آن شکل وجود نداشت و قوانين مراعات نمی‌شد. بنابراين اين سه اصل در اين چند سال اخير رعايت نشد.

در نتيجه نه‌تنها ما پيشرفتی از آن سال نداشتيم، بلکه اوضاع بدتر شد. البته اخيرا در دولت يازدهم از زمانی که بحث بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد مطرح شد، آقای دکتر نوبخت ابراز علاقه نسبت به اين موضوع کردند. خود ايشان قبلا در کميسيون برنامه و بودجه بودند و احاطه کافی به بحث‌های بودجه و برنامه دارند و در دوره‌يی که در مرکز تحقيقات استراتژيک بودند، روی بحث بودجه کار می‌کردند. تقريبا مقالاتی هم در اين زمينه نوشتند. ايشان از زمانی که آمدند، ابراز علاقه کردند که حتما روی بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد کار شود. دير هم نيست البته. درست است که خيلی چيزها را از دست داده‌ايم، ولی با توجه به تجربه قبلی که داشتيم، بخشی از کارهايی را که قبلا انجام داده‌ايم، ديگر لازم نيست انجام دهيم. بالاخره وقتی قرار است برنامه‌هايی برای تحولات اقتصادی انجام شود، سعی می‌کنند ادبيات موجود را تغيير دهند.

شما اشاره کرديد که عزم و اراده‌يی در دولت نهم و دهم در رابطه با بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد وجود نداشت. اين موضوع از افزايش چند برابری درآمدهای نفتی نشات نمی‌گرفت؟
ممکن است تاثير داشته باشد، اما فقط اين عامل وجود نداشت. بودجه عملياتی، دنبال داشتن اختيارات بيشتر است. بدون اينکه دادن اختيارات بيشتر در اين چند سال مورد نظر باشد، رديف‌های بودجه را با يکديگر ادغام کرديم. يکی از اشکالات بودجه‌ريزی ما رديف‌های متفرقه است. رديف‌های متفرقه، بخش‌هايی است که برنامه خاصی ندارند. يعنی رديف‌هايی هستند که معلوم نيست مربوط به کدام دستگاه خاص است و ما اين رديف‌ها را در بخش‌های متفرقه می‌گذاريم تا اينکه براساس مصوبات دولت طی سال مشخص شود که به کجاها بايد بودجه داده شود. در عمل دولت در سال‌های اخير خيلی از عوامل بودجه را در بخش متفرقه برد.

چرا اين کار را کردند؟
برای اينکه دست‌شان باز باشد که هر کاری خواستند، با آن پول انجام دهند. اگر شما ملاحظه کنيد، در چند سال اخير حجم رديف‌های متفرقه به‌شدت افزايش يافته است. اين به خاطر بی‌انضباطی مالی است.

يعنی دولت قبلی با اين روش، به نوعی قانون را دور زده است.
بله.

اين در حالی است که دولت نهم و دهم هميشه نسبت به اين رديف‌ها و تبصره‌های بودجه انتقاد داشت و حتی يکی از برنامه‌های آقای احمدی‌نژاد، کوچک کردن بودجه بود.

بودجه برای چه بايد کوچک شود؟ برای اينکه اعمال نظر روی آن راحت‌تر باشد. بودجه هر دستگاهی که مشخص باشد، ديگر نمی‌شود از بودجه يک دستگاه کم کرد و به دستگاه ديگری داد. جابه‌جايی‌ها سخت‌تر می‌شود. اما وقتی که بودجه کوچک شود، خيلی راحت می‌شود روی آن اعمال نظر کرد. يعنی در اين فرآيند بحث شفافيت از بين می‌رود و پاسخگويی به حاشيه می‌رود. ما قرار بود به دستگاه‌های اجرايی اختيارات بيشتری دهيم تا پاسخگو باشند، اما بحث اختيارات دستگاه‌های اجرايی مطرح نبود.

ما به نقطه‌يی رسيديم که اهداف مورد نظر مراعات نشد. در ماده ۲۱۹ قانون برنامه پنجم توسعه گفته شده دولت بايد از سال سوم برنامه، بودجه را عملياتی کند و حکم مشخصی است که بودجه کاملا مبتنی بر عملکرد تنظيم شود. شايد اگر دولت تغيير نکرده بود، همان بودجه قبلی را داشتيم و اين روند ادامه پيدا می‌کند. منتها دولت يازدهم تاکيد دارد که حتما بودجه بايد عملياتی شود. البته وقت زيادی از دست داديم و اين کارها را بايد دوباره انجام دهيم که کار ساده‌يی نيست. ما همين حکم را سال‌های قبل هم گذاشته بوديم، اما عملا در سال‌های ۹۰ و ۹۱ هيچ اقدام اساسی در نظام بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد انجام نشد. در دولت يازدهم خوشبختانه با اين عزمی که وجود دارد، جلساتی گذاشته شده است و بناست در بخشنامه بودجه ۹۳ به دستگاه‌ها روی بودجه مبتنی بر عملکرد تاکيد شود. منتها شايد بودجه همه دستگاه‌های اجرايی را نشود برای سال ۹۳ عملياتی کرد، اما برای اينکه نشان دهيم که دولت عزم انجام اين کار را دارد، در رابطه با دستگاه‌هايی که با شاخص‌های بودجه عملياتی نزديک‌تر هستند و تجربه بهتری دارند، به صورت کامل بودجه عملياتی را اجرا خواهيم کرد. اما برای دستگاه‌های ديگر هم قرار است اطلاعاتی مثل فعاليت‌ها و برنامه‌ها و شاخص‌های عملکرد که برای بودجه لازم است، بگيريم. منتها اين اتفاق به تدريج می‌افتد و اگر قرار بود تا سال سوم برنامه، بودجه عملياتی شود، فکر می‌کنم اين مساله تا سال پنجم برنامه طول بکشد. در اين ميان، به اين سرعت نمی‌توانيم کتاب بودجه را تغيير دهيم، چون زمانی می‌توانيم شکل کتاب را برگردانيم که بودجه همه دستگاه‌ها عملياتی شود. از سوی ديگر، فرم‌ها بايد تغيير کند. البته در سال ۸۵ اين اتفاق افتاد. شما بودجه ۸۵ را که نگاه کنيد، جلوی هر کدام از برنامه‌های اجرايی، اعداد کمی و هزينه‌ها نوشته شده است. مثلا معلوم بود که در هر دانشگاه هزينه تمام شده يک دانشجو چقدر است. اينها اطلاعات خوبی به سياستگذاران برای برنامه‌ريزی‌های آتی می‌دهد. ما شايد برای سال ۹۳ نتوانيم شکل کتاب بودجه را عوض کنيم، اما برای سال‌های بعد قطعا اين کار انجام می‌شود. منتها تمام اطلاعات را همراه با لايحه بودجه به مجلس می‌دهيم تا اينکه مجلس در جريان امور قرار گيرد.

به نظر شما اجرای قوانينی همچون قانون هدفمند کردن يارانه‌ها تا چه اندازه باعث بی‌انضباطی بودجه شد؟
قانون هدفمند کردن يارانه‌ها قاعدتا بی‌انضباطی مالی ايجاد نمی‌کند و اين قانون در جهت انضباط مالی بود. اما نحوه اجرا به شکلی بود که توزيع يارانه‌های نقدی با منابعی که از افزايش قيمت‌ها به دست می‌آمد، هماهنگ نبود. در نتيجه دولت مجبور شد برای تامين اعتبارات مورد نياز به روش‌های غيرشفاف متوسل شود.

مثل چه روش‌هايی؟
مثل استقراض از بانک مرکزی. اين موضوع هم اعلام شد که دولت بخشی از اعتباراتی که برای پرداخت يارانه‌ها نياز بود، از بانک مرکزی قرض گرفتند. اين موضوع اثر نامطلوب داشت. يعنی هم باعث افزايش پايه پولی شد و هم حجم نقدينگی رشد کرد. بالاخره وقتی پول پرقدرت در جامعه افزايش پيدا کند، با ضريب افزايش چهار برابر موجب افزايش نقدينگی می‌شود و نقدينگی هم وقتی بالا رود و اين نقدينگی به بخش توليد نرود، منجر به تورم می‌شود. بخشی از تورم سال‌های اخير به خاطر اين بود و بخشی هم به دليل افزايش شديد بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی .

شما فکر می‌کنيد که بودجه‌های غيرعملياتی دولت احمدی‌نژاد چقدر به اقتصاد ايران ضربه زد؟
برآورد اين موضوع خيلی سخت است. ممکن است اثر مستقيم آن را در اقتصاد نتوان برآورد کرد، اما بحث بی‌انضباطی مالی و عدم شفافيت بودجه‌يی، نظام اقتصادی کشور را دستخوش مشکلات بسياری کرد. اثر مهم اين بی‌انضباطی، کاهش بهره‌وری است. هدف از بودجه عملياتی، بهره‌وری و صرفه‌جويی بود. ممکن است اثر مستقيم روی توليد ناخالص داخلی يا بعضی از شاخص‌های اقتصادی نداشته باشد، اما صرفه‌جويی و بهره‌وری و اثربخشی که از نظام بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد انتظار می‌رفت، حاصل نشد. همين موضوع يک نوع عدم‌النفع است و نفعی که ما می‌توانستيم از بودجه‌ريزی مبتنی بر عملکرد داشته باشيم، حاصل نشد.

ما در شرايطی هستيم که اطلاعات شفاف اقتصادی از بخش‌های مختلف اقتصادی وجود ندارد؛ هر چند دولت يازدهم مهم‌ترين برنامه ۱۰۰ روزه خود را ارائه آمارها و اطلاعات دانسته است. در اين شرايطی که اطلاعات وجود ندارد، آيا می‌توانيم برای بودجه سال ۹۳ يک بودجه عملياتی تنظيم کنيم؟
بستگی به آن سه اصلی دارد که به شما گفتم: شفافيت، پاسخگويی و قانونمندی. تاکيدی که آقای نوبخت دارند، اين است که هر کاری که ما برای بودجه سال ۹۳ انجام می‌دهيم، قانونمند باشد. هيچ کاری را ايشان تاييد نمی‌کند که با يکی از قوانين کشور مغايرت داشته باشد. ما به جای اينکه دنبال اين باشيم که چطور می‌شود قانون را دور زد، دنبال اين هستيم که قانون را دقيقا رعايت کنيم. حالا اگر هم احيانا بعضی از قوانين اشکال دارد، می‌توانيم آن را اصلاح کنيم؛ نه اينکه قانون را دور بزنيم. در رابطه با پاسخگويی هم به اطلاعات عملکردی برمی‌گردد که ممکن است آماده نباشد. در اين زمينه هم دکتر نوبخت خواستند که تا ۱۵ شهريور ماه اطلاعات مهم در اختيار معاونت قرار گيرد. اين نيست که اطلاعات وجود ندارد، اطلاعات منفی را دولت قبل نمی‌خواستند منتشر کنند. طبق قانون برنامه و بودجه بايد اطلاعات در اختيار باشد و در يکی از مواد اين قانون آمده است که تا ۱۵ شهريور هر سال دستگاه‌های اجرای مکلفند اطلاعات مربوط به عملکرد سال گذشته و ۶ ماهه همان سال را به سازمان برنامه و بودجه ارائه دهند و بخشنامه بودجه‌يی که معاونت برنامه و بودجه تهيه می‌کند، براساس اين اطلاعات است. يعنی اطلاعات کافی از عملکرد گذشته، وضع موجود و پيش‌بينی سال آينده خواهيم داشت و براساس آن، بخشنامه بودجه آماده می‌شود. از سوی ديگر، براساس اين اطلاعات يک گزارش اقتصادی تهيه می‌شود. اما آخرين گزارش اقتصادی که معاونت تهيه کرده، مربوط به سال ۸۹ است و هنوز گزارش اقتصادی ۹۰ تهيه نشده است؛ حالا چه برسد به سال ۹۱. اگر بودجه براساس اطلاعات فراهم می‌شد، با واقعيت‌ها و عملکرد هم نزديک می‌شد. به همين دليل در حال حاضر فاصله زيادی بين ارقام مصوب و عملکردهای واقعی وجود دارد، چون اطلاعات کافی در اختيار نيست که برآوردهايی صورت گيرد. در بودجه‌ريزی، تحولات اقتصادی که قرار است انجام شود و تحولاتی را هم که اتفاق افتاده، بايد در نظر گرفت و گزارش اقتصادی تهيه کرد. وقتی اين گزارش‌ها در اختيار نباشد، در نتيجه برآوردهايی که انجام می‌شود، با واقعيت‌ها مطابقت ندارد. به همين دليل در اجرا با مشکل مواجه می‌شويم و منابع حاصل نمی‌شود.