iran-emrooz.net | Wed, 08.06.2011, 16:13
از سازمان برنامه به عنوان یک ابزار دست استفاده شده
عزت‌الله سحابی/شهروند امروز
نظام برنامه‌ریزی در ایران در حال پشت سر گذاشتن ۶۰ سالگی خود است. تجلی این نظام در سازمان برنامه اسبق و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کنونی بود. اما این سازمان‌ها توانستند اهدافی که برای آن‌ها ترسیم شده بود، تحقق بخشند. فکر می‌کنید عدم موفقیت این سازمان‌ها ناشی از ضعف‌های درونی بود یا عوامل بیرونی؟
هر نهاد دولتی که در ایران تاسیس شد دارای ضعف‌ها و نقص‌هایی است که بخشی از آن‌ها به‌واسطه مشکلات ساختاری اقتصاد ایران است. کمبود نیروی انسانی مجرب و متخصص، ساختار کم‌تحرک دولتی، نبود فرهنگ سازمانی و... از جمله ضعف‌های اساسی نهادهای دولتی به حساب می‌آید. سازمان مدیریت هم به دلیل آنکه در این ساختار شکل گرفته از این ضعف مستثنا نیست. اما اگر در مقام مقایسه با دیگر سازمان‌ها و نهادهای دولتی به بررسی این سازمان بپردازیم باید این قیاس براساس هدف تعیین شده برای سازمان انجام شود.
هدف از تشکیل سازمان برنامه برون‌رفت کشور از شرایط توسعه‌نیافتگی به توسعه‌یافتگی تعیین شد. یعنی سازمان می‌بایست با برنامه‌ریزی‌های خود بستر مناسب برای پیشرفت اقتصادی و اجتماعی کشور را به وجود می‌آورد. سازمان وظیفه داشت در این باره فکر جدی کند. برنامه‌ریزی سازمان برای کشور باید بهبود وضعیت به همراه می‌آورد.
اما سازمان برنامه نتوانست در داخل یک کشور یا در مجموعه دولت یک عنصر حاکم یا اداره‌کننده یا پیش‌برنده باشد زیرا با توجه به نقش تعریف شده از اقتدار برخوردار نبود. سازمان برنامه در سایر کشور‌ها هم یک جزیی از دولت است و اگر مجموعه دولت و حاکمیت به داشتن برنامه متعهد و پایبند باشند و به احکام برنامه و دیدگاه‌های سازمانی وفا‌دار بمانند سازمان می‌تواند موثر باشد. اگر این‌طور نباشد هر چقدر که سازمان برنامه از توان کار‌شناسی برخوردار باشد و کارآمدی داشته باشد نمی‌تواند اثربخش باشد. در اوایل انقلاب و بعد از آن خیلی از اهمیت و لزوم وجود سازمان مدیریت صحبت شد مخصوصا اواخر هر سال که مقطع بودجه‌ریزی بود بحث سازمان برنامه بسیار رایج می‌شد ولیکن هیچ‌گاه مسوولان دولتی به برنامه اعتقاد نداشتند. سال‌ها قبل در مقاله‌ای که از مجله ایران فردا به چاپ رسید نوشتم که اساسا برنامه در ایران امری غریب است و این یک واقعیت تلخ است؛ برنامه‌ریزی در ایران غریب است، یعنی بیشتر شبیه به یک بازی است چون مجموعه دولت هیچ وقت به برنامه اعتقاد نداشته است؛ چه قبل از انقلاب و چه بعد از انقلاب. یعنی سازمان برنامه همواره اسباب دست حاکمیت بود حالا این حاکمیت قبل از انقلاب با شاه و دربار بود و بعد از انقلاب به شکل دیگری اما همیشه از سازمان برنامه در کشور ما به عنوان یک ابزار دست استفاده شده است.
اما سازمان برنامه فقط وظیفه برنامه‌ریزی نداشت. وظایفی دیگر هم برعهده داشت که اگر مطلوب اجرا می‌شد امروز شرایط فرق می‌کرد؟
وقتی نگاه به یک سازمان ابزاری باشد دیگر وظایف هم تحت‌الشعاع آن قرار می‌گیرد. اقتدار سازمان بین دستگاه‌های اجرایی کاهش پیدا می‌کند. سازمان برنامه تا سال ۵۲ فقط وظیفه برنامه‌ریزی به عهده داشت اما به همان دلیلی که گفتم برنامه‌ریزی‌های این سازمان مورد توجه قرار نگرفت. از سال ۵۲ به بعد که بودجه از وزارت دارایی به سازمان منتقل شد نقش دیگری برای سازمان تعریف شد که در ظاهر به اقتدار سازمان کمک می‌کرد اما در عمل چیزی دیگر برآمد. درست است که با واگذاری تدوین بودجه نقش سازمان بر دولت و جامعه افزایش یافت اما این تاثیر اگر توجه دولت را به همراه داشت دستاورد بهتری برای کشور حاصل می‌شد و سازمان هم نقش مثبت‌تری ایفا می‌کرد.
ولی متاسفانه این‌گونه نشد. ما سازمان برنامه داشتیم ولی شاه در کنار سازمان برنامه، یکسری برنامه‌ریزی‌ها برای خودش داشت مثلا بنده خاطرم هست که در سال‌های قبل از انقلاب دولت دچار کمبود مالی نشده بود تا اینکه جنگ سوم اعراب و اسرائیل رخ داد و بحران نفت آغاز شد و درآمد نفتی ایران جهش پیدا کرد البته قبل از این مقطع هم درآمد نفتی ایران مناسب بود یعنی روزی ۵، ۶ میلیون بشکه نفت صادر می‌کردیم و قیمت نفت حدود ۳-۲ دلار بود اما بعد از جنگ اعراب و اسرائیل که کشورهای نفت‌خیز صادرات نفت را متوقف کردند قیمت نفت به هشت دلار رسید و یک جهش درآمدی ایجاد شد. در آن زمان بود که شاه دستور داد اعتبارات عمرانی برنامه پنجم توسعه را دوبرابر کنیم. خیلی از مسوولان سازمان و رئیس وقت آقای مجیدی هم تبعیت کردند و کنفرانس در رامسر تشکیل شد. برای تجدیدنظر در برنامه پنجم در آنجا افراد چاپلوس بسیاری بودند که این اقدام را تایید می‌کردند اما عناصری هم در سازمان بودند که در کمیته‌های تخصصی سازمان در جلسات غیررسمی با این تصمیم مخالفت می‌کردند و حتی در مقابل شاه می‌ایستادند و می‌گفتند این کار را نکنید و استدلال آن‌ها هم این بود که درست است درآمد دولت چند برابر شده است اما زیرساخت‌های کشور و ظرفیت‌های علمی و تکنولوژیکی ما ثابت مانده است یعنی امکانات لازم را نداریم بنابراین وقتی ظرفیت‌ها ثابت است و ما پول بیشتری را تخصیص می‌دهیم تورم افزایش می‌یابد و در سال‌های ۱۳۵۳ تا ۱۳۵۶ و نزدیک انقلاب هم بحران تورم در کشور ایجاد شد، البته در آن زمان یک عده کار‌شناس در مقابل شاه ایستادند ولی همه کار‌شناسان جسارت بیانی نداشتند، اما یکسری جسارت داشتند و حرف می‌زدند مثلا من یادم هست که آقایی به نام الکس مظلومیان که یک ارمنی تحصیلکرده هاروارد بود و بزرگ‌ترین کار‌شناس برنامه‌ریزی در ایران در آن زمان زیر گزارش تجدیدنظر برنامه پنجم که شاه تنظیم کرده بود نوشت: «این کار‌ها را نکنید، از این کار‌ها بوی خون می‌آید.»
سازمان، کار‌شناسان خبره‌ای داشت ولی دولت میخواست سازمان ابزار باشد و نه رهبر توسعه کشور که این تفکر بعد از انقلاب هم به صورتی دیگر نمایان شد یعنی در وصف سازمان صحبت می‌شد ولی دولت به تصمیمات و برنامه‌ریزی سازمان معتقد نبود و نقش سازمان در ایران ضعیف شد.
پس یکی از دلایل عقیم ماندن برنامه‌های توسعه، معتقد نبودن حاکمان به نظام برنامه‌ریزی بود؟
دقیقا. در سال‌های قبل از انقلاب ۵ برنامه در کشور اجرا شد که برنامه پنجم هنوز پایان نیافته بود که انقلاب شد. در میان این برنامه‌ها برنامه سوم یکی از بهترین برنامه‌ها بود که یک کار کاملا کار‌شناسی و پخته در زمان آقای محمدصفی اصفیا روی آن انجام شد. این برنامه نسبتا موثر واقع شد ولی متاسفانه مجموعه دستگاه‌های دولتی نمی‌توانستند این برنامه را تحمل کنند و این طرز فکر اثرش را روی برنامه‌های بعدی هم گذاشت.
نقش سازمان در زمینه نظارتی چگونه بود؟ در آن زمان این وظیفه را با چه کیفیتی انجام می‌داد؟
در بحث نظارتی تصمیم‌گیرندگان وقت تلاش داشتند سازمان را در طراحی اقتصاد ایران به عنوان یک نهاد ناظر بر دستگاه‌های اجرایی و مصوبات دولتی معرفی کنند. به همین منظور به سازمان اختیارات کامل نظارتی داده بودند. در برنامه چهارم نظارت دسته‌بندی شد مثلا نظارت بر طرح‌ها برعهده سازمان بود و نظارت بر پروژه‌ها برعهده خود دستگاه‌ها قرار داده شد، ولی سازمان برای نظارت بر طرح‌ها تضعیف شده بود. بعد از انقلاب هم به جز دو سال اول که آقای معین‌فر و بعد من بودم. در دیگر سال‌ها بحث نظارتی تضعیف شد. در زمان من سعی کردیم که نظارت را تقویت کنیم و سازمان واقعا نظارت جدی بر دستگاه‌ها داشته باشد و هنگام انحراف از آن‌ها مچ‌گیری کند اما متاسفانه جو عمومی مخالف بود و این مخالفت بیشتر از طرف خود دستگاه‌ها مطرح می‌شد که مملو از آدم‌های کم‌تجربه و جوان بود. این افراد سابقه مدیریتی نداشتند؛ یک عده جوان انقلابی بودند که فقط می‌گفتند به ما پول بدهید و دیگر کاری نداشته باشید اما ما مقاومت می‌کردیم و بر عملکرد آن‌ها نظارت داشتیم در نتیجه علیه سازمان قیام شد و همه دستگاه‌ها مخالف سازمان برنامه شدند و حتی در مقطعی برای تجدید ساختار سازمان منحل شد تا اینکه آقای بانکی آمدند. ایشان با دستگاه‌های اجرایی راه آمد و روابط را صمیمی کرد، در نتیجه حسنه شدن روابط ناظر و مجری دیگر کار‌ها خوبی پیش نمی‌رفت و اصلا مطابق با برنامه نبود.
پس اگر رویکرد به سازمان این‌گونه بود چه ضرورتی برای تاسیس آن بود؟
سازمان برنامه یک امر بسیار واجب و ضروری برای اقتصاد کشور است اما به شرطی موثر است که دولت و دستگاه‌های اجرایی و مسوولان رده بالا با سازمان به برنامه اعتقاد داشته باشند. اعتقاد به اصل برنامه هم همانند نقش تقوا در فرهنگ اسلامی برای مقولات اجتماعی باشد یعنی تقوا فقط به معنی انجام فرایض رسمی نیست بلکه تقوا به معنی این است که فرد زندگی را مطابق با اهداف صحیح تنظیم کند و از این اهداف منحرف نشود. درباره اصول برنامه نیز باید چنین فرهنگی حاکم باشد. اما این تفکر در دولت‌های ایران وجود نداشت یعنی برای بودجه هر سال هیاهو و جنجال می‌شود ولی اصلا به این سند پایبندی وجود ندارد.
یعنی آنچه امروز بر سر سازمان آمده و به حل شدن آن در دل نهاد ریاست‌جمهوری منجر شده ناشی از نگاه بیرونی به سازمان است؟
سازمان مدیریت باید اقتدار نظارتی داشته باشد ولی ندارد و همین امر باعث شد که احمدی‌نژاد به سمت تغییر در ساختار سازمان حرکت کند زیرا سازمان می‌گفت ما یکسری مصوبات بودجه‌ای مشخص داریم و فرا‌تر از مصوبات استانی نمی‌‌توانیم به دولت بودجه بدهیم اما رئیس‌جمهور در سفرهای استانی بود و در استان‌ها وعده و وعید می‌داد و هزینه می‌کرد و میخواست اعتبار بیشتری بگیرد که سازمان مخالف بود و باعث شد که احمدی‌نژاد حتی با فرهاد رهبر که همگرایی با هم داشتند هم نتواند کار کند و او را برکنار کرد تا به اهداف خودش برسد. در نتیجه به تدریج شروع به تغییر ساختار سازمان کرد ابتدا کار‌شناسان قدیمی را به سرعت بازنشسته کرد و جوان‌هایی آمدند که عمدتا لیسانس یا فوق‌لیسانس دانشگاه‌های امام صادق و امام‌حسین بودند و حتی فارغ از گرایش و جناح‌بندی سیاسی این‌ها اصلا تجربه کافی نداشتند زیرا این کار‌شناسان باید نسبت به وزارتخانه نظیر کاریشان برتری داشته باشند تا بتوانند زیر و بم عملکرد وزارتخانه‌ها را تشخیص بدهند و نظارت دقیق داشته باشند اما این توان را نداشتند. یکسری از کار‌شناسان قدیمی که در سازمان بودند در زمان احمدی‌نژاد با برنامه‌های دولت مخالفت می‌کردند و دولت نمی‌توانست آن‌ها را تحمل کند زیرا سر راه اهداف دولت بودند و دولت برای جذب بیشتر توده‌های مردم و جمع‌آوری آرای بیشتر اقدام به تغییر ساختار این سازمان کرد یعنی یک حرکت پوپولیستی که منطقا با کار کار‌شناسی میانه‌ای ندارد. دولت دید سازمان دست و پاگیر است و آن را منحل کرد و زیرمجموعه نهاد ریاست‌جمهوری شد یعنی اینکه ناظر زیردست مجری کار کند.
پس شما آن را ناشی از رویکرد مردم‌مدارانه دولت می‌دانید؟
این حرکت کاملا حرکت ارتجاعی و عقب‌گرد به گذشته است چون سازمان که ترمز وعده‌‌ها بوده، حکم به ادغام آن داده‌اند. البته این صحبت من ناشی از ضعف‌های سازمان نیست. من نمی‌گویم سازمان در سال‌های ۸۴ یا ۸۵ کارآمد بود ولی این ناکارآمدی مربوط به خود سازمان نبود مربوط به این بود که مجموعه دولت به برنامه پایبندی نداشت و میخواست سازمان برنامه را ابزار دست دولت کند.
اگر سازمان ابزار دولت نمی‌شد امکان داشت وضعیت فرق کند؟
من در زمان خودم می‌‌خواستم سازمان را مقتدر کنم و سر جای خودش بگذارم یعنی نهادی مثل «KPO» کره باشد. شما KPO را ببینید باعث شده است تا کره یک کشور صنعتی باشد و تبدیل به ببر آسیای جنوب شرقی شود. این پیشرفت کره فقط به خاطر سازمان برنامه آن است. در KPO نزدیک به ۴۰۰ کار‌شناس خبره آمریکایی وجود داشتند که کار کار‌شناسی می‌کردند و دولت هم همراه آن‌ها بود و در نتیجه کره از سال‌های دهه ۶۰ جهش پیدا کرد و از ۱۰ میلیون دلار صادرات به ۶ میلیارد دلار در سال‌های ۱۹۷۵ رسید. من آن موقع در زندان شیراز بودم ولی این گزارش‌ها را مطالعه کردم حتی صادرات کره به ۱۰۰ میلیارد دلار هم رسید که مدیون وجود KPO است یعنی یک سازمان برنامه مقتدر در ایران هم اگر سازمان مقتدر نباشد ولی وجودش ضروری و واجب است یعنی دولت به جای اینکه ناکارآمدی سازمان را که ریشه در رفتار خود دولت دارد حل کند صورت مساله را پاک می‌کند و سازمان را به انزوال می‌رساند.
***
منبع: شهروند امروز
