iran-emrooz.net | Tue, 11.05.2010, 20:57
نقش دولت در اقتصاد چيست؟
حميد زمانزاده، محمدصادق الحسينى
تحليلى بر سازوكار دولت در سيستم اقتصادى
بر خلاف سازوكار بازار كه مبتنى بر نظم خودجوش است، نظم حاكم بر سازوكار دولت مبتنى بر سلسله مراتب است. تصميم‌گيرى در دولت، ماحصل فرآيندهاى سياسى و بوروكراسى ادارى است. تحليلى كه در اين مقاله از دولت ارائه مى‌شود، عمدتا يك تحليل كاركردى است.
روزنامه دنيای اقتصاد
سوال اساسى اين است كه مهم‌ترين كاركرد دولت در يك سيستم اقتصادى چيست؟ در ميان تمامى كاركردهاى دولت، كاركرد اصلى دولت عبارت است از كنترل و مهار خشونت (داخلى و خارجى) جهت ايجاد و حفظ نظم. روشن است كه با وجود توانايى‌هاى بى‌نظير بازار، اما همه چيز در چارچوب بازار حل و فصل نخواهد شد. در اكثر جوامع، چه قديم و جديد، پتانسيل خشونت به صورت متمركز نبوده و در سراسر جامعه گسترش يافته است. (نورث، واليس و وينگاست) اين خشونت بالقوه، نظم بازار را تهديد مى‌نمايد. عدم كنترل و مهار خشونت، مبادلات داوطلبانه بازارى را تهديد نموده و موجب مى‌شود كه رقابت مسالمت‌آميز و سازنده در بازار، جاى خود را به رقابت ستيزه‌جويانه و مخرب داده و نظم حاكم بر بازار از بين برود. كنترل و مهار خشونت در چارچوب سازوكار بازار عملى نيست. در واقع مادامى كه خشونت در جامعه به صورت عملى كنترل و مهار نگردد، اساسا برقرارى نظم خودجوش در بازار منتفى است. بر اين اساس مهم‌ترين كاركرد دولت عبارت است از كنترل و مهار خشونت (داخلى و خارجى) جهت ايجاد و حفظ نظم. در كنار اين كاركرد بنيادى است كه دولت كاركردهاى متفاوت ديگرى نيز ايفا مى‌نمايد. تئورى‌هاى متفاوتى در مورد دولت وجود دارد، اما عموم تئورى‌هاى دولت، به طور صريح يا ضمنى كنترل و مهار خشونت را توسط دولتى كه در اعمال خشونت قدرت انحصارى دارد، مفروض انگاشته‌اند. مثال‌هاى شاخص شامل راهزن ساكن اولسون (۱۹۹۳)، سلطان حداكثركننده درآمد نورث (۱۹۸۱، فصل ۳) و لوى (۱۹۸۸) و تئورى‌هاى مرسوم رانت‌جويى (بوكانان، تولسيون و تولاك ۱۹۸۰) هستند. ساير رويكردهاى دولت نيز وبرى هستند مثلا بارزل (۲۰۰۰)، لوى (۱۹۸۸) و تيلى (۱۹۹۳)؛ همچنين مدل لوياتان برنان و بوكانان (۱۹۸۰) را ببينيد. مدل‌هاى سياستگذارى اقتصاد سياسى جديدتر نيز فروض وبرى مى‌سازند شامل بوئنو دمسكويتا و همكارانش (۲۰۰۳) و‌گروسمن و هلپمن (۲۰۰۱). اقتصاد رفاه سنتى نيز در اين دسته جاى مى‌گيرد. (وينگاست) اما مهم‌ترين مساله درباره دولت دقيقا اين است كه خشونت چگونه كنترل و مهار مى‌گردد. در واقع نحوه كنترل و مهار خشونت، به اشكال متفاوت رقابت در جوامع منتهى مى‌گردد و همين نحوه سازماندهى رقابت جهت كنترل و مهار خشونت در جوامع مختلف است كه پيامدهاى به غايت متفاوتى را در عملكرد سيستم اقتصادى به بار مى‌آورد.
ويژگى سازوكار دولت چيست؟
در چارچوب نظريه اقتصاد رفاه سنتى، دولت به طور ضمنى داراى سه ويژگى مهم مى‌باشد: بصيرت، خيرخواهى و توانايى. در واقع به لحاظ نظرى و به طور ضمنى، دولت اقتصاد رفاه سنتى، دولتى خيرخواه، عقل كل، داراى توان اطلاعاتى و پردازش اطلاعاتى و توان اجرايى نامحدود و در عين حال بى‌طرف و با هدف حداكثرسازى رفاه اجتماعى مى‌باشد. بنابراين در اين چارچوب، كارآمدى دولت در كنترل و مهار خشونت از طريق ايجاد و اعمال قواعد كارآ، مفروض انگاشته شده است و به نحوى صورت اصلى مساله پاك شده است. چنين نگرشى به دولت به خصوص در «تئورى قرارداد» تشريح‌گرديده است. بر اساس تئورى قرارداد، دولت‌ها عهده‌دار افزايش رفاه عمومى در حوزه‌هايى مى‌باشند كه بازار از تخصيص بهينه منابع باز مى‌ماند. دولت در حقيقت نماينده واقعى خود مردم در انجام امورى تلقى مى‌گردد كه به دلايلى مانند سوارى مجانى، افراد قادر به انجام آن در چارچوب سازوكار بازار نيستند و اين امور را به نحو مطلوب به انجام مى‌رسانند.
اما به نظر مى‌رسد كه چنين نگرشى در مورد دولت، توانايى‌هاى آن و نيز اراده حاكم بر دولت، چندان واقع‌بينانه نمى‌باشد. بايد توجه داشته باشيم كه دولت آنطور كه در نظريه اقتصاد رفاه به طور ضمنى مطرح مى‌گردد، داراى كارگزاران خيرخواه كه نفع عمومى را بر نفع شخصى خود ترجيح مى‌دهند نيست، بلكه كارگزاران دولتى نيز به مانند كارگزاران خصوصى عقلايى در پى حداكثرسازى منفعت شخصى خود در چارچوب نهادى-ساختارى موجود مى‌باشند. در چارچوب مورد نظر ما، دولت نه تنها عقل كل، بلكه حتى آنقدرها خيرخواه و بى‌طرف نيز نيست. در واقع از يك طرف توانايى نامحدود دولت در اجرا با ترديد مواجه است؛ دولت داراى توان اطلاعاتى و پردازش اطلاعات محدود و ناقص و نيز توان اجرايى محدود است؛ بوروكراسى وجه فائقه سازمان دولت است و اين سازمان بوروكراتيك محدوديت‌هاى خاص خود را دارد. از طرف ديگر اراده خيرخواهانه دولت مورد ترديد است؛ زمامداران حكومت و كارگزاران آن داراى منافع مربوط به خود هستند؛ گروه‌هاى ذى‌نفع، سازمان‌هاى سياسى چون احزاب و طبقات اجتماعى به مثابه اهرم‌هاى فشارى بر دولت عمل مى‌كنند تا منافع خود را تامين نمايند و اين امر مى‌تواند كارآيى دولت را به شدت تحت تاثير خود قرار دهد.
يكى از مهم‌ترين نظريه‌هايى كه به بررسى فرآيند تصميم‌گيرى‌هاى غيربازارى در چارچوب دولت مى‌پردازد، تئورى انتخاب عمومى است. جيمز بوكانن به عنوان يكى از نظريه‌پردازان انتخاب عمومى، اقتصاد رفاه سنتى را از ابعاد مختلف مورد نقد قرار مى‌دهد. از نظر بوكانن، سياست‌هاى پيشنهادى اقتصاد رفاه و فرض مهم تابع رفاه اجتماعى بر اساس مشاهدات علمى نمى‌باشد. بنابراين به جاى يافتن راه‌حل بهينه براى مسائل مشخص، بايد به دنبال يافتن قواعد و قوانين مناسب و كارآ براى تصميم‌گيرى باشيم. يكى از انتقادات مهم بوكانن به اقتصاد رفاه، مفروض‌گرفتن كارآيى دخالت دولت براى رفع شكست بازار بر اساس مدل برگسون – ساموئلسون مى‌باشد. از نظر او، اين بحث در صورتى مى‌تواند صحيح باشد كه دولت واقعا به صورت بهينه عمل نمايد و سپس شواهدى تحليلى جامع براى نشان دادن عدم بهينه‌بودن فعاليت‌هاى دولت را ارائه مى‌دهد. او در بحث تئورى اقتصادى كلوپ‌ها، به اين نكته اشاره دارد كه افراد براى استفاده از بازدهى صعودى مربوط به كالاهاى عمومى به صورت داوطلبانه و در يك كار دسته‌جمعى با يكديگر همكارى مى‌كنند و در حالى كه فراهم آوردن كالاهاى عمومى نياز به نوعى فعاليت جمعى دارد، ولى ضرورتا اين فعاليت جمعى نمى‌بايست در بخش دولتى صورت گيرد.
السون به عنوان يكى ديگر از نظريه‌پردازان انتخاب عمومى اعتقاد دارد كه آنچه زيربناى تصميمات سياسى و اقتصادى و هدايت‌كننده سياست‌هاى دولتى است، نه منافع عمومى، بلكه منافع‌گروه‌هاى خاص مى‌باشد. از نظر السون، از تركيب و به هم پيوستن افراد، بنگاه‌ها و در نتيجه فعاليت‌هاى هماهنگ و منسجم آنها، يا نفوذ سياسى ايجاد مى‌گردد، يا قدرت و تسلط بر بازار ايجاد مى‌گردد يا اينكه هر دو را در كنترل مى‌گيرند؛ اتحاديه‌هاى كارگرى، انجمن‌هاى صنفى، سازمان‌هاى كشاورزى، انجمن‌هاى تجارى، كارتل‌ها و‌گروه‌هاى حزبى سياسى، از جمله موارد قابل ذكر مى‌باشند. اين سازمان‌ها و نهادها را «گروه‌هاى با منافع ويژه» يا «گروه‌هاى با منافع مشترك» مى‌گويند. ويژگى برجسته هر يك از اين‌گروه‌هاى مذكور اين است كه هر‌گروه خدمات خاصى را براى تمام اعضاى‌گروه فراهم مى‌سازد. به طور معمول‌گروه‌ها سعى مى‌كنند تا سهم خود و منافع اعضاى خود را به حداكثر برسانند. افزايش منافع‌گروه‌ها به دو صورت امكان‌پذير است: اول اينكه تلاش شود تا توليد اجتماعى يا كيك توليد شده توسط جامعه بزرگ‌تر شود و در نتيجه ميزان بهره هر‌گروه افزايش يابد و دوم اينكه هر‌گروه براى افزايش سهم خود از كيك موجود تلاش نمايد. السون اعتقاد دارد كه در اغلب كشورها،گروه‌ها هدف افزايش سهم از كيك موجود را به هدف تلاش براى توليد كيك بزرگ‌تر ترجيح داده و آن را دنبال مى‌كنند. دليل‌گرايش به هدف دوم اين است كه افزايش كارآيى براى توليد كيك بزرگ‌تر نيازمند پرداخت هزينه است، در حالى كه حاصل آن بين تمام اعضاى جامعه كه هر گروه فقط عضو كوچكى از آن جامعه است، تقسيم مى‌شود. در حالى كه پيگيرى هدف دوم، عوايد ناشى از هزينه‌اى كه يك گروه براى افزايش سهم خود از كيك موجود صرف مى‌كند، به خودش تعلق مى‌گيرد. در يك جامعه اگر سهم گروهى خاص افزايش يابد، بدون اينكه توليد ملى افزايش يابد، اين افزايش فقط با تغيير در توزيع درآمد به زيان‌گروه‌هاى ديگر امكان‌پذير مى‌باشد، كه البته كاهش در كارآيى و درآمد تمامى‌گروه‌ها را شامل مى‌شود.
راه دستيابى‌گروه‌هاى ذى‌نفع به رانت اقتصادى از مسير دولت مى‌گذرد. دولت‌ها عموما كانون‌هاى عظيم تخصيص و توزيع رانت در جامعه به صورت بالقوه و بالفعل هستند. دولت‌ها از مسيرهاى متفاوتى مى‌توانند زمينه خلق و توزيع رانت را فراهم نمايند. عموم منابع رانت از طريق مداخله دولت در بازار، خلق و توزيع مى‌گردد. اين مداخلات مى‌تواند به شكل‌هاى مختلف مانند اخذ ماليات از مبادلات داوطلبانه بازارى، كنترل و به كارگيرى منابع طبيعى، ورود مستقيم دولت به امر توليد، مداخله در سيستم قيمت‌ها، اعمال محدوديت‌هاى قيمتى و بر هم زدن قيمت‌هاى نسبى، مداخله در بازارهاى كار، ارز و اعتبار از طريق تعيين نرخ دستمزد، نرخ ارز و نرخ سود بانكى، اعمال محدوديت‌هاى بازرگانى به صورت محدوديت‌هاى تعرفه‌اى و غيرتعرفه‌اى، اعطاى يارانه به اشكال مختلف مانند يارانههاى توليدى و مصرفى، ايجاد شرايط انحصارى و ممانعت از رقابت، اعطاى انواع مجوزهاى كسب و كار و انواع و اقسام مداخلات ديگر، زمينه‌هاى خلق رانت را فراهم نمايد.
در چنين شرايطى و با توجه به رانت‌هايى كه مى‌توان از طريق دولت كسب كرد،گروه‌هاى ذى‌نفع در صدد بر خواهند آمد تا از طريق نفوذ به سيستم بوروكراسى دولت، به چرخه رانت دست يابند. تلاش‌گروه‌‌هاى نفوذ جهت بهره‌بردارى از فرصت‌هاى بالقوه كسب منفعت از دولت به عنوان منبع عظيم رانت، موجب نفوذ گسترده آنان به انحاى متفاوت در دولت و تغيير قواعد بازى و ساختار سازمانى دولت در جهت تامين منافع سياسى و اقتصادى‌گروه‌هاى ذى‌نفع مى‌گردد. براى اين‌گروه‌ها دستيابى به چرخه رانت، نسبت به كارآيى توليد اهميت بيشترى خواهد داشت، چرا كه منافع خالص بيشترى را براى اعضاى‌گروه به ارمغان خواهد آورد.
بوكانن در مورد ايجاد رانت در اقتصاد مى‌گويد: «تا زمانى كه فعاليت‌هاى دولت، اگر نه به طور كامل، بلكه به طور عمده، محدود به تامين و تضمين حقوق فردى، دفاع از اشخاص خاص و دارايى‌هاى آنها و متضمن اجراى صحيح قراردادهايى كه به طور داوطلبانه بين افراد منعقد شده است، باشد، فرآيند بازار بر رفتار اقتصاد تسلط خواهد داشت و هرگونه رانت اقتصادى كه پديدار‌گردد، به وسيله نيروهاى رقيب توزيع خواهد شد (و از بين خواهد رفت). به علاوه انتظار و احتمال رانت اقتصادى، فرآيند ديناميك توسعه و تحولات منظم رشد اقتصادى را موجب شده و آن را بسط و گسترش مى‌دهد. اما اگر فعاليت‌هاى دولت به طور قابل‌توجهى از حد و مرزهاى تعريف شده، كه همان حداقل دخالت و دولت حامى مى‌باشد، فراتر رود، در اين صورت از توزيع رانت (در فرآيند اقتصادى) جلوگيرى خواهد شد» (بوكانن ۱۹۸۰).
اين تحليل‌ها از فرآيندهاى حاكم بر سيستم بوروكراتيك دولتى، نقاط ضعف سازوكار دولت‌ها را براى ما روشن‌تر مى‌نمايد و نشان مى‌دهد كه دولت اقتصادِ رفاهِ سنتى كه دولتى خيرخواه، عقل كل، داراى توان اطلاعاتى و پردازش اطلاعاتى و توان اجرايى نامحدود و در عين حال بى‌طرف و با هدف حداكثرسازى رفاه اجتماعى مى‌باشد، محلى از اعراب ندارد. دولت با ساختار بوروكراتيك خود، داراى توان اطلاعاتى و اجرايى محدود است و علاوه بر آن هيچ الزامى نيست كه دولت اراده خير براى حداكثرسازى رفاه عمومى داشته باشد. نه تنها اين امكان وجود دارد كه دولت‌ها ناقص و ناكارآ عمل نمايند، بلكه در عمل عموم دولت‌ها از عدم كارآيى رنج مى‌برند.
عامل كارآيى سازوكار دولت چيست؟
ايده اساسى اين است كه در سازوكار دولت نيز مانند سازوكار بازار، رقابت عامل اصلى كارآيى است. كاركرد اصلى دولت نيز، كنترل و مهار خشونت است. دولت كارآمد، دولتى است كه با كمترين ممانعت در رقابت، موفق به كنترل و مهار خشونت‌گردد. در نقطه مقابل، دولتى كه با ايجاد محدوديت گسترده در رقابت موفق به كنترل خشونت‌گردد يا اساسا از مهار خشونت باز بماند، يك دولت ناكارآمد خواهد بود.
همانطور كه تشريح شد، در سازوكار دولت نيز افراد در پى كسب منفعت شخصى خويش مى‌باشند. رقابت عاملى است كه مى‌تواند تامين منافع شخصى افراد در دولت را در راستاى تامين منافع اجتماعى قرار دهد. اگر مناصب قدرت در دولت، همواره در معرض رقابت افراد و جناح‌هاى گوناگون قرار داشته باشد، آنگاه افراد صاحب منصب تشويق مى‌گردند كه در راستاى تامين منافع فردى و حفظ قدرت، منافع جمعى را به نحوى كارآمد تامين نمايند، چه در صورت عدم كارآمدى در تامين منافع عمومى، بايد مناصب قدرت را به نيروهاى رقيب واگذار نمايند. در نقطه مقابل اگر رقابت در كسب مناصب قدرت، محدود‌گردد، اصحاب قدرت با توجه به موقعيت انحصارى خود در قدرت، انگيزه‌اى براى پيگيرى منافع اجتماعى براى حفظ قدرت نداشته و در نتيجه امكان دارد منافع شخصى خود را در راستايى مخالف منافع اجتماعى تامين نمايند. در اين صورت، رقباى سياسى يا سركوب‌گرديده يا از طريق اعطاى رانت، تطميع مى‌گردند.
بنابراين در دولت نيز به مانند بازار، قواعد بازى نقشى تعيين‌كننده مى‌يابد. اگر قواعد بازى مشوق رقابت سازنده و پويا در عرصه سياست باشد، پيگيرى منافع شخصى در فرآيندهاى سياسى در راستاى پيگيرى منافع اجتماعى قرار‌گرفته و در نتيجه كارآيى حاصل مى‌گردد. در نقطه مقابل اگر قواعد بازى محدودكننده رقابت باشد، آنگاه پيگيرى منافع شخصى در فرآيندهاى سياسى مى‌تواند از تامين منافع اجتماعى دور افتاده و در نتيجه عدم كارآيى بر دولت حاكم گردد.
