بنياد مشروعيت حکومت در قوانين اساسی

چهارشنبه ۲۴ اسفند ۱۳۸۴

نگاهی به قوانين اساسی سوئد و جمهوری اسلامی ايران
شهرام فرزانه‌فر
.(JavaScript must be enabled to view this email address)
در طی سال‌های اخير بحث‌های زيادی در بين صاحب‌نظران مسائل سياسی در مورد ضرورت تغييرات جدی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران انجام شده است و حاصل و برايند اين بحث‌ها اين بوده است که انجام تحولات سازنده سياسی منوط به تغيير بنيادين در قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران دانسته شده است. در اين زمينه نظر طاهر صديق ژورناليست و صاحب‌نظر مقيم سوئد که در رابطه با قوانين اساسی سوئد تحقيقات گسترده‌ای داشته‌ است و از جمله کتاب قانون اساسی سوئد از وی منتشر شده است و در دسترس فارسی زبانان قرار گرفته‌ را جويا شديم.

جناب آقای صديق ضمن تشکر از اينکه دعوت ما را پذيرفتيد در ايران استدلال‌هايی برای غير قابل تغيير بودن قانون اساسی مطرح می‌شود. در دموکراسی‌های نهادينه شده ايجاد اين تغييرات در قانون اساسی چگونه انجام می‌شود؟ آيا اصولاً قوانين اساسی قابل تغيير هستند يا خير؟ و در چه شرايطی ضرورت تغيير در آنها وجود دارد؟
طبعاً قوانين اساسی قابل تغيير هستند و اين امر ربطی به مردم سالار يا غير مردم سالار بودن نظام حکومتی نيز ندارد. در نظام‌های استبدادی نيز هر از گاهی تغييراتی در قوانين اساسی داده می‌شود. بازنگری در قوانين اساسی کم و بيش در همه نظام‌های سياسی معمول است. در سوئد تغييرپذير بودن قانون اساسی کاملاً بديهی تلقی شده و هيج گونه استثنايی نيز در مورد مواد قانونی در اين زمينه نيست؛ برخلاف قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران که در فصل مربوط به بازنگری قانون اساسی آن آمده است: "محتوای اصول مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای کليه قوانين و مقررات بر اساس موازين اسلامی و پايه‌های ايمانی و اهداف جمهوری اسلامی ايران و جمهوری بودن حکومت و ولايت امر و امامت امت و نيز اداره‌ی امور کشور با اتکا به آرای عمومی و دين و مذهب رسمی ايران تغيير ناپذير است." چنين محدوديتی طبعاً پايه اعتقادی ويژه‌ای دارد، اين که تعيين کننده مشروع چارچوب نظام و شالوده‌ی قوانين رأی مردم نيست بلکه به اصطلاح شارع مقدس است. در نظام‌های مردم سالار، قانون اساسی از ديدگاه بنياد مشروعيت تفاوتی با قوانين ديگر ندارد. مشروعيت قانون اساسی يا هر قانون ديگر در نهايت وابسته به رأی مردم است. اما تغيير قانون اساسی دشوارتر از تغيير قوانين عادی است، چرا که قانون اساسی چارچوبی است که مشروعيت تمام قوانين و مقررات اجتماعی وضع شده وابسته به پيروی از آن است و به اين دليل بايد استوارتر باشد يعنی هم‌رايی گسترده‌تری در ميان مردم در باره آن وجود داشته باشد. در سوئد تغيير و تکميل قانون اساسی معمولاً نيازمند تصويب در دو دوره‌ی پی در پی قانونگذاری است، به اين معنا که تغيير پيشنهادی در صورت تصويب در پارلمان در يک دوره‌ی قانونگذاری، برای اينکه قطعيت يابد، بايد در دوره‌ی بعدی قانونگذاری يعنی پس از انتخابات عمومی، باری ديگر در پارلمان نوگزيده تصويب شود. دشواری ويژه ديگری در اين زمينه وجود ندارد و برای نمونه همانند قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران نيست که فزون بر آنچه در مورد تغيير ناپذير بودن پايه‌های به اصطلاح دينی آن گفته شد، بازنگری در قانون اساسی را وابسته به تصميم رهبر جمهوری اسلامی ايران کرده است که عملاً تمام اصول مرتبط با ولايت فقيه در اين قانون اساسی را تغيير ناپذير می‌کند و تغيير اصول ديگر را نيز وابسته به صلاحديد وی می‌سازد.

در نظام‌های مردم سالار، قانون اساسی از ديدگاه بنياد مشروعيت تفاوتی با قوانين ديگر ندارد. مشروعيت قانون اساسی يا هر قانون ديگر در نهايت وابسته به رأی مردم است. اما تغيير قانون اساسی دشوارتر از تغيير قوانين عادی است، چرا که قانون اساسی چارچوبی است که مشروعيت تمام قوانين و مقررات اجتماعی وضع شده وابسته به پيروی از آن است و به اين دليل بايد استوارتر باشد يعنی هم‌رايی گسترده‌تری در ميان مردم در باره آن وجود داشته باشد.

ويژگی‌های قانون اساسی سوئد در چيست؟
به چند مورد در اين زمينه اشاره می‌کنم: قانون اساسی سوئد در برگيرنده‌ی چهار بخش است و به‌طور رسمی سخن از چهار قانون می‌رود که مجموع آنها نه "قانون اساسی سوئد" بلکه "قوانين اساسی سوئد" ناميده می‌شود. دو قانون از چهار قانون يادشده، "قانون نظام حکومت" و "قانون جانشينی در سلطنت" مجموعاً مترادف قوانين اساسی بسياری از کشورهای ديگر است که از جمله کليات مربوط به نهادهای حکومت، هدف فعاليت‌های دولتی، حقوق پايه‌ای مردم در تعيين شيوه‌ی حکومت و ميزان آزادی مردم در اظهار رأی و باور و تشکل و تحزب برای پيشبرد رأی و باور خود را تعيين می‌کند. دو قانون ديگر تشکيل دهنده‌ی قانون اساسی سوئد "قانون آزادی مطبوعات" و "قانون آزادی بيان" است. قانون آزادی مطبوعات کنونی قانونی ديرينه است که می‌توان گفت از سال ۱۸۰۹ ميلادی به اين سو معتبر بوده هرچند که پس از آن تاريخ در چند نوبت بازبينی شده است. اين قانون مربوط است به آزادی بيان نوشتاری. اما قانون آزادی بيان قانونی است تازه که در سال ۱۹۹۲ ميلادی به تصويب پارلمان سوئد رسيده و تدوين آن کوششی بوده برای سامان دادن آزادی بيان با ابزارهای غير نوشتاری يعنی راديو و تلويزيون، ويدئو و جز آن. اينکه اين دو قانون مربوط به آزادی بيان به مقام قوانين اساسی ارتقا يافته از ويژگی‌های قانون اساسی سوئد است. چنانکه در پاسخ به پرسش مربوط به تغيير قانون اساسی گفتم تغيير اين قوانين به آسانی تغيير قوانين عادی نيست و بنابراين در سوئد اين دو قانون نيز از استحکام بيشتری بر خوردارند. ويژگی ديگری که می‌توان به آن اشاره کرد، مواد مربوط به اسناد نهادهای حکومتی است. در قانون اساسی سوئد، در فصل دوم قانون آزادی مطبوعات، زير عنوان علنيت اسناد نهادهای حکومتی، حقوق گسترده‌ای برای مردم در زمينه دسترسی به اين اسناد منظور شده است. البته مانند همه موارد حقوقی، در اين مورد نيز محدوديت‌ها و استثناهايی وجود دارد، اما به هر حال، مواد مربوط به علنيت اسناد نهادهای حکومتی امکانات گسترده‌ای را در عرصه اطلاع رسانی در جامعه سوئد فراهم آورده و برای نمونه، در مقايسه با بسياری کشورهای ديگر، کار ژورناليست‌ها را در بررسی فعاليت نهادهای حکومتی به نحو چشم گيری آسانتر کرده است.

نخستين ماده‌ی قانون نظام حکومت سوئد، اشارهای است کلی بر بنياد مشروعيت حکومت. اگر ممکن است مقداری در اين باره توضيح دهيد؟

نظام مردم سالار سوئد استوار است بر شکل گيری آزادانه عقيده و رأی همگانی و برابر مردم..."بنابر اين، رأی مردم و شکل‌گيری آزادانه اين رأی پايه مشروعيت نظام عنوان شده است.

نخستين ماده قانون نظام حکومت در سوئد، در واقع سرآغاز آن، بر بنياد مشروعيت نظام اشاره دارد: "تمام قدرت حکومتی در سوئد ناشی از مردم است. نظام مردم سالار سوئد استوار است بر شکل گيری آزادانه عقيده و رأی همگانی و برابر مردم..."بنابر اين، رأی مردم و شکل‌گيری آزادانه اين رأی پايه مشروعيت نظام عنوان شده است. مقايسه کنيد اين جمله آغازين قانون اساسی سوئد را با اصل دوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران: "جمهوری اسلامی ايران نظامی است بر پايه ايمان به:
۱. خدای يکتا (لا اله الا الله) و اختصاص حاکميت و تشريع به او و لزوم تسليم در برابر امر او.
۲. وحی الهی و نقش بنيادی آن در بيان قوانين.
۳. معاد و نقش سازنده آن در سير تکاملی انسان به سوی خدا.
۴. عدل خدا در خلقت و تشريع.
۵. امامت و رهبری مستمر و نقش اساسی آن در تداوم انقلاب اسلام. ..."همچنين توجه کنيد به ماده ۴ فصل نخست قانون نظام حکومت سوئد: "پارلمان بالاترين نهاد نمايندگی مردم است. پارلمان واضع قوانين، تصميم گيرنده در باره ماليات‌های دولتی و تعيين کننده استفاده از وجوه عمومی، بيت المال، است و نحوه عملکرد دولت و اداره کشور را تحت بررسی و بازرسی خود دارد. "و آن را مقايسه کنيد با اصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ايران: "کليه قوانين و مقررات مدنی، جزايی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی و سياسی و غير اين‌ها بايد بر اساس موازين اسلامی باشد. اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانين و مقررات ديگر حاکم است و تشخيص اين امر برعهده فقهای شورای نگهبان است."
در اينجا ما با دو نظام کاملاً متضاد از ديدگاه مردم سالاری روبرو هستيم. در يکی رأی مردم و شکل‌گيری آزادانه آن پايه مشروعيت است و به صورت ملموس در تصميمات پارلمان برگزيده مردم بازتاب می‌يابد و در ديگری وحی الهی، امامت و رهبری و... پايه مشروعيت نظام است و بصورت ملموس در تصميمات گروهی با عنوان فقهای شورای نگهبان که همگی منصوب رهبر هستند، بازتاب می‌يابد. در يکی، مرجع نهايی قوانين و مقررات حکومتی پارلمان است و هيچ نهاد حکومتی و هيچ تصميم حکومتی بدون تاييد مستقيم يا غير مستقيم پارلمان نمی‌تواند حايز مشروعيت باشد در حالی که در ديگری مرجع نهايی قوانين و مقررات حکومتی گروه کوچکی متشکل از چند فقيه منصوب ولی فقيه است و نهادهای حکومتی و تصميمات حکومتی همه بر اين پايه می‌تواند مشروع تلقی شود.

شما در مقدمه ترجمه قانون اساسی سوئد اشاره کرده‌ايد که؛ ”معمولاً قوای حکومت را به قوه‌ی قانونگذاری، قوه‌ی اجرايی و قوه‌ی قضايی تقسيم میکنند. قانون اساسی کليات وظايف اين سه نهاد اصلی جامعه را معين می‌کند و روابط آنها را با يکديگر مشخص‌ میسازد. در اين زمينه، سخن از تفکيک قوا می‌رود، بدين معنا که اين سه قوه‌ی بنيادی جامعه، مستقل از همديگرند و حقوق و وظايف جداگانه‌ای دارند و نمیتوانند دخالتی در کار يکديگر داشته باشند” تفکيک اين قوا در سوئد چگونه است؟
معمولاً قوای حکومت را به قوه قانونگذار، قوه اجرايی و قوه قضايی تقسيم می‌کنند و قوانين اساسی کليات وظايف اين سه قوه و روابط آن‌ها بايکديگر را تعيين می‌کند. در اين زمينه در نظام‌های دموکراتيک سخن از تفکيک قوا می‌رود و اينکه اين سه قوه بنيادی جامعه مستقل از همديگرند و حقوق و وظايف جداگانه‌ای دارند و نمی‌توانند در کار همديگر دخالت کنند. اما بايد به اين نکته مهم توجه داشت که اين استقلال قوای سه‌گانه در نظام‌های پارلمانتاريستی تنها معنايی اجرايی و اداری دارد و به هيچ روی نشانگر برابری آنها به عنوان قوه تعيين کننده در نظام نيست. بدون اينکه وارد جزئيات موضوع بشويم می‌توانيم بگوييم که در پارلمانتاريسم کامل، برای نمونه در سوئد به واقع تنها يک قدرت تعيين کننده حکومتی در جامعه وجود دارد که در پارلمان تجسم می‌يابد و قوه اجرايی يا دولت و نيز قوه قضايی تنها مجريان قوانين و مقررات وضع شده توسط پارلمان هستند و در برابر آن مسئول‌اند. قدرت آنها قدرتی است وابسته به پارلمان و مشروعيت آنها به عنوان نهادهای حکومتی مشروعيتی است برخاسته از پارلمان. درست است که وظايف و کارکردهای سه قوه در نظام پارلمانتاريستی به دقت مشخص می‌شود اما سخن گفتن از تفکيک قوا که ممکن است القا کننده وجود نيروهای موازی حکومتی باشد، اندکی مسامحه آميز و نارساست.

چه ايرادهايی را در قانون اساسی سوئد می‌توان يافت؟
پاسخ به اين پرسش نياز به بررسی‌ای مفصل دارد که فرصتی کافی برای آن نيست. اما به هرحال می‌توان گفت که در مواردی برخی ناروشنی‌های غير ضروری در اين قانون ديده می‌شود. فزون بر اين يک ايراد بنيادی را در قانون اساسی سوئد می‌توان ديد که مربوط است به بخش جانشينی در سلطنت. در واقع تضادی بنيادين ميان اين قانون و مواد مربوط به آزادی‌های پايه‌ای چه در قانون نظام حکومت و چه در دو قانون مربوط به آزادی بيان ديده می‌شود. در سه بخش قانون اساسی سوئد (قانون نظام حکومت، قانون آزادی مطبوعات و قانون آزادی بيان) آزادی باور و عقيده شهروندان سوئد همواره مورد تاکيد قرار گرفته است، اما ماده چهارم قانون جانشينی در سلطنت در تضاد آشکار با آزادی عقيده است که البته استثنايی است که تنها پادشاه و خاندان سلطنتی را شامل می‌شود: "ماده ۴. در مطابقت با نص صريح ماده ۲ قانون نظام حکومت مصوب سال ۱۸۰۹ مبنی بر اينکه پادشاه هميشه بايد مومن به مذهب ناب انجيلی باشد که در اعتراف نامه تغيير نايافته آگسبورگ و در بيانيه اجلاس ۱۵۹۳ در شهر اپسالا تصويب و اعلام شده است، شاهپوران و شاهدختان متعلق به خاندان سلطنتی سوئد نيز بايد باورمند به اين مذهب و در درون قلمرو سوئد پرورش يابند. هر عضوی از خانواده سلطنتی که معترف به مذهب يادشده نباشد، از تمام حقوق حانشينی محروم خواهد شد."
البته پادشاه در سوئد يک مقام کاملاً تشريفاتی است. در مواد مربوط به نقش پادشاه، در قانون نظام حکومت کنونی نيز اين امر مشخص شده است که پادشاه هيچ نقش حکومتی ندارد. بنابر اين شايد بتوان گفت - چنانکه حتا بسياری از مخالفان پادشاهی در سوئد نيز می‌گويند- که تعلق اجباری پادشاه و اعضای خاندان سلطنتی به "مذهب ناب انجيلی" اصلی است حاشيه‌ای برای يک مقام حاشيه‌ای فاقد اختيارات حکومتی و از اين رو چشم‌پوشی از آن زيان چندانی ندارد.

با سپاس از اينکه دعوت ما را پذيرفتيد