راهکار رهایی از الگوی پوپولیستی هدفمندی یارانه‌ها

*مدیر دپارتمان علوم سیاسی و سیاستگذاری اجتماعی در دانشگاه سودرتورن سوئد

دولت روحانی اعلام کرده که دیگر ادامه پرداخت یارانه‌ها، آنچنان که دولت قبلی وعده داده بود، می‌سر نیست و دولت در پی یافتن راهکاری است که بتواند در تعهدات به ارث رسیده از آن دولت تجدید نظر اساسی صورت دهد تا از این طریق بار سنگین تعهدات غیرعقلانی از بودجه دولت برداشته شود. در این نوشته استدلال می‌شود که اولا دولت روحانی از این حق برخوردار است که در تعهدات غیرواقعی و غیرکار‌شناسانه دولت قبلی تغییرات اساسی ایجاد کند. دوم، در شرایط واقعی کنونی هزینه‌ای که یارانه‌ها برای دولت و جامعه در بردارد غیرعقلانی، ناعادلانه و کمرشکن است و شایسته تغییرات اساسی است و سوم اینکه راه‌حل‌های عملی و واقعی برای ایجاد تغییرات در آن، آنچنان که برگرفته از تجربه سیستم‌های رفاهی کارآزموده باشد، وجود دارد. این نوشته به این سه موضوع، به خصوص به جنبه سوم آنکه عملی و کاربردی است، می‌پردازد.
در مورد نخست، یعنی حق قانونی دولت برای ایجاد تغییرات اساسی در سیستم یارانه‌ها، آنچه به دولت روحانی در این رابطه مشروعیت می‌دهد عدم مشارکت آن در طراحی این جراحی بزرگ در اقتصاد و نظام سیاستگذاری اجتماعی ایران است. دولت احمدی‌نژاد طرح هدفمندی یارانه‌ها را بدون کمترین توجه به نظر نمایندگان سیاسی احزاب و سایر جناح‌های سیاسی کشور و یا حتی کار‌شناسان موجه و بی‌طرف، طراحی و به اجرا درآورد. وقتی در یک نظام سیاسی یک نهاد خاص با چنین رویکرد خودمحوربینانه و اتخاذ سیاستی که با توزیع ثروت عمومی در پی جلب حمایت گروه‌های معینی از جامعه است شرایطی بحرانی را سبب می‌شود نمی‌تواند انتظار آن را داشته باشد که دولت‌های بعد به سیاست‌های آن وفادار بمانند. بی‌جهت نیست که در دموکراسی‌های بالنده، دولت‌ها همواره در حوزه‌های مهم سیاستگذاری تمام تلاش خود را در جهت جلب توافق با گروه‌های اپوزیسیون به کار می‌گیرند. مهم‌ترین انگیزه و هدف چنین رویکردی در آن است که تصمیمات مهم که جنبه ملی و راهبردی دارند از حمایت فراگیر برخوردار شوند تا از پشتوانه لازم برای تداوم برخوردار باشند.
در مورد دوم، آنچه در واقعیت اقتصادی ایران به دولت روحانی حق ایجاد تغییرات را در نظام یارانه‌ها می‌دهد طراحی غلط و غیرکار‌شناسانه این تحول و غیرعملی بودن تداوم آن در وضعیت اقتصادی موجود است. برپایه کلیه ارزیابی‌های کار‌شناسانه مستقل، هدفمندی یارانه‌ها از‌‌ همان ابتدا برمحاسبات غلط استوار بوده است زیرا نه تنها به کاهش هزینه‌های دولت در پرداخت یارانه‌ها و منتقل کردن بودجه عمومی از یارانه‌های غیرموجه به تولید و اشتغال نینجامید بلکه کسری بودجه سنگینی را بر دولت تحمیل کرد. آنچنان که در گزارش دولت آمده میزان پولی که دولت از ابتدای اجرای هدفمندی یارانه‌ها در بین مردم توزیع کرده ۱۳۷ هزار میلیارد تومان بوده در حالیکه در همین مدت درآمد دولت از محل افزایش قیمت کالا‌ها و مواد سوختی ۹۲ هزار میلیارد تومان بوده است. در ادامه، دولت برای تامین بودجه یارانه‌ها یا باید درآمدهای خود را در کوتاه مدت به شدت افزایش دهد یا اینکه به استقراض روی بیاورد. هر دو این سیاست‌ها نه ممکن هستند و نه مطلوب زیرا در سایه تحریم‌ها نه می‌شود درآمدهای ملی را که عمدتا از طریق فروش نفت و گاز صورت می‌پذیرد افزایش داد و نه اینکه می‌توان فشار مالیاتی را بر گروه‌های درآمدی متوسط به بالا افزایش داد. تداوم استقراض از بانک مرکزی، آنچنان که رویه دولت قبلی بود، معنایش چاپ اسکناس بدون پشتوانه است، که پیامدش تداوم تورم شدید است که دولت روحانی شدیدا با آن مخالف است و بدرستی تحت هیچ شرایطی به آن تن نخواهد داد.

تغییر در نظام هدفمندی یارانه‌ها؛ چگونه؟
حال که دولت روحانی عزم جزم کرده است که در جهت حل ریشه‌ای نظام هدفمندی یارانه‌ها، که برپایه یک نگاه رانتی پوپولیستی شکل گرفته است، گام بردارد این هدف در ساختار اقتصادی و اجتماعی ایران با توجه به نکات ذیل امکان‌پذیر خواهد بود.
اول، دولت شدیدا نیازمند آن است تا هرگونه تغییر اساسی در نظام هدفمندی یارانه‌ها را در قالب یک قرارداد جدید اجتماعی با جامعه در میان بگذارد. اهمیت طرح و تاکید بر چنین قراردادی در این است که دولت خود را در قبال شهروندان متعهد به اجرای کامل برنامه‌هایی می‌کند که به آن‌ها وعده می‌‌دهد تا از این طریق شهروندان اطمینان حاصل کنند که سیاست‌ها و اهداف اساسی دولت پابرجا و قابل اتکاء هستند و دولت از آن‌ها عدول نخواهد کرد.
دوم، در این راستا و برای جلب اعتماد عمومی دولت ناگزیر است تا به رویه اطلاع‌رسانی شفاف خود به جامعه ادامه دهد و مردم را پیوسته در جریان جزئی‌ترین روندهای اقتصادی که با آن درگیر است قرار دهد. این امر موجب می‌شود تا مشروعیت و اعتباری که در جامعه از آن برخوردار است حفظ شود. در همین راستا، ضرورت اجتناب ناپذیر آن است که ترس از اتخاذ سیاست‌های نامقبول کنار گذاشته شود. چنانچه آمار و ارقام نشان می‌دهد نظام هدفمندی یارانه‌ها در ساختار کنونی آن در سال‌های آینده قابل اجرا نیست و باید تغییرات فوری و اساسی در آن صورت پذیرد. جامعه و دولت حاضر هیچ وظیفه‌ای در پرداخت تاوان بی‌تدبیری‌های دولت‌های قبلی را ندارند. همانطور که در سیاست خارجی و برنامه هسته‌ای، رویه‌های غیرعقلانی دستخوش تغییر شده‌اند، در مهم‌ترین حوزه سیاست داخلی هم انجام تغییرات اساسی اجتناب‌ناپذیر است.
سوم، آنچه دولت روحانی در حال انجام آن است تغییر اساسی در نظام هدفمندی یارانه‌ها است. این دولت عملا در حال کنار گذاردن الگوی توزیع عمومی امکانات که در پرداخت نقدی یکسان به همه شهروندان بازتاب دارد و در برابر جایگزین کردن الگوی رفاهی نیمه‌عمومی – نیمه‌هدفمند است. برای اینکه این تغییر با واکنش منفی شهروندان، بویژه گروه‌های گسترده و پرنفوذ طبقه متوسطی مواجه نشود دولت ناگزیر است برای این گروه‌های اجتماعی روشن کند که در الگوی رفاهی مورد نظرش چه برنامه‌هایی را برای تامین رفاه آن‌ها در نظر گرفته است. آنچه می‌تواند گروه‌های طبقه متوسطی را تا حدودی قانع کند دادن این وعده به آنهاست که دولت در برابر حذف یارانه نقدی آن‌ها، هدف شفاف و آشکار خود را توسعه تدریجی برنامه‌های رفاهی عمومی توسعه‌محور قرار می‌دهد. برنامه‌هایی نظیر توسعه سیستم آموزش و پرورش کاملا رایگان برای همگان، برقراری دوره‌های کارآموزی برای بیکاران، حمایت گسترده از بیکاران برای برخورداری از اشتغال، بهداشت و درمان رایگان برای همگان، خدمات مراقبتی برای سالمندان و مواردی از این قبیل که بطور یکسان در اختیار همه شهروندان قرار گیرد. از آنجائیکه این برنامه‌های رفاهی همه شهروندان را تحت پوشش قرار خواهند داد موجب می‌شوند تا بخش‌هایی از طبقه متوسط جامعه که در تغییر نظام موجود هدفمندی از دریافت یارانه محروم می‌شوند، در برابر، به دسترسی به حقوق اجتماعی پایه‌ای‌تر امیدوار شوند، مزایایی که هرچند نقدی نیستند اما امنیت همه شهروندان را در برخورداری از امکانات تحصیلی، کارآموزی، اشتغال و درمان بهتر تامین خواهند کرد. اگر دولت روحانی در دادن این وعده به جامعه جدیت و پیگیری لازم را نشان ندهد ضربه سختی را به اعتماد این گروه‌ها به خود وارد خواهد کرد.
چهارم، ظاهرا مهم‌ترین مشکل دولت در تغییر سیاست هدفمندی یارانه‌ها نحوه اجرای آن است، یعنی اینکه چگونه گروه‌های غیرنیازمند از فهرست دریافت‌کنندگان مقرری ماهانه حذف شوند. تاکنون بیشترین توجهات به سقف درآمد و نحوه شناسایی خانوارهای نیازمند بوده است. در حالیکه سقف درآمد خانوارهای نیازمند رقم یک تا دو نیم میلیون پیشنهاد شده در باره خانوارهای مستحق دریافت یارانه هستند نظر دولت آن است که متقاضیان پس از درخواست و بررسی نیازمندی آن‌ها یارانه دریافت کنند.
در باره تعریف نیازمند و رابطه آن با سقف درآمد خانوار مهم‌ترین موضوع این است که آیا سقف درآمد خانوار برای کل ایران باید یکسان دانسته شود یا اینکه بسته به سطوح متفاوت هزینه خانوار در نقاط مختلف کشور، سقف‌های درآمدی متفاوتی تعیین شود؟ آنچه مسلم است اینکه خط نیازمندی در شهرهای بزرگ نظیر تهران با شهرستان‌ها و یا روستا‌ها یکسان نیست. شاید در یک تقسیم‌بندی کلی تعیین سقف درآمد برای سه حوزه جداگانه (تهران، شهرستان‌ها و روستا‌ها) عادلانه‌تر باشد چون سطح واقعی هزینه خانوار در این سه سطح کاملا متفاوت است. اگر سقف درآمد یک میلیون تومان بسیاری از خانوارهای روستایی را مشمول دریافت یارانه می‌کند قطعا این سقف درآمدی بسیاری از خانوارهای نیازمند در تهران را از این حق محروم خواهد کرد. بنابراین، چنانچه ملاک برای دریافت یارانه نیاز واقعی خانوار باشد دولت ناگزیز به تعیین سقف‌های مختلف برای گروه‌های مختلف شهری و روستایی است.
نکته کلیدی و بسیار مهم دیگر چگونگی شناسایی خانوارهای مستحق دریافت یارانه است. نگرانی اولیه دولت، پیامدهای منفی ناشی از تحقیق و بررسی دستگاه‌های اداری در تشخیص میزان درآمد متقاضیان و مستحق بودن خانوارهای متقاضی به دریافت یارانه بود. با شدید شدن تنگنای دولت در تامین بودجه یارانه‌ها به نظر می‌رسد دولت چاره‌ای جز تغییر رویه و فراخواندن متقاضیان دریافت یارانه به پر کردن فرم تقاضا در برابر خود ندیده است. در یک نگاه سطحی شاید این رویکرد چندان خوشایند نباشد اما چنانچه دولت خود را به تغییر سیاست هدفمندی یارانه‌ها از الگوی پرداخت یکسان به همه شهروندان به الگوی پرداخت به گروه‌های نیازمند ناگزیز می‌بیند چاره‌ای جز سنجش سطح نیازمندی متقاضیان دریافت یارانه را ندارد. در الگوهای رفاهی نهادینه شده دیرزمانی است که این حق و وظیفه قانونی برای دولت‌ها محفوظ دانسته شده است که نیازمندی متقاضیان دریافت کمک هزینه‌های دولتی را مورد بررسی و سنجش قرار دهند.
مشکل مشروعیت دولت روحانی، در ایجاد تغییر در نظام هدفمندی یارانه‌ها نخواهد بود بلکه آنچه او به شهروندان وعده داده بازگرداندن ثبات و امنیت به جامعه ایران است. تحقق این وعده تنها در موفقیت دولت در ایجاد نظم و توسعه اقتصادی و اجتماعی پایدار می‌سر است. در دولتی که در باتلاق کسری بودجه ناشی از سوءمدیریت دولت‌های پیشین گرفتار است، یارانه‌هایی که در تورم نزدیک به ۴۰ درصد به شدت ارزش واقعی خود را از دست می‌دهند کمکی به تحقق شهروندی اجتماعی نخواهند کرد. شهروندی اجتماعی ایده‌آل تنها از طریق اجرای برنامه‌های رفاهی توسعه‌محور در دولتی محقق می‌شود که بتواند هرچه زود‌تر استقلال خود را از میراث نفرین‌شده دولت‌های گذشته بازیابد و رونق و توسعه را به اقتصاد رنجور و از کارافتاده ایران بازگرداند.