بحثی در مورد تحريم‌های موثر عليه ايران

با بن بستی که در مذاکره هسته‌ای جمهوری اسلامی و کشورهای سه گانه اروپايی به وجود آمده، با به راه اندازی تاسيسات توليد اورانيوم هگزافلوريد در اصفهان که اروپا و آمريکا آن را نقض توافقنامه نوامبر سال گذشته پاريس تلقی می‌کنند و با گزارش تازه و نه چندان عاری از بار منفی يی که آژانس بين المللی انرژی اتمی در باره ميزان همکاری جمهوری اسلامی در شفاف سازی برنامه هسته‌ای اش ارائه کرده به نظر می‌رسد که اجلاس شورای حکام آژانس در اواسط ماه جاری ميلادی کم و بيش حساس و سرنوشت ساز باشد. از اظهارات مقامات اروپايی و آمريکايی چنين برمی آيد که در صورتی که ايران فعاليت تاسيسات اصفهان را به حال تعليق درنياورد و علائمی دال بر صرفنظرکردن از غنی سازی اورانيوم نشان ندهد آنها تلاش خواهند کرد که شورای حکام آژانس پرونده را جهت بررسی و احيانا اعمال محازات عليه ايران به شورای امنيت سازمان ملل ارجاع دهد. اين که آيا جمهوری اسلامی تا روز برگزاری اجلاس حکام در مواضعش تغييری دهد و يا سخنرانی و مذاکرات احمدی نژاد در نيويورک که در چهارچوب سفر او برای شرکت در مجمع عمومی سازمان ملل انجام می‌گيرد حاوی نرمش و علائمی از بازگشت به پشت ميز مذاکره ، آن گونه که آمريکا و اروپايی‌ها می‌خواهند باشد پرسشی است که هنوز پاسخ روشنی به آن نمی‌توان داد.
در اين ميان اما، ايالات متحده به دلايل مختلف به نظر نمی‌رسد که دستيازی به حمله محدود يا گسترده به ايران اولويت اولش باشد و همچنان ترجيح می‌دهد که مواجهه با مشکل اتمی جمهوری اسلامی را در متن همکاری و همراهی با اروپايی‌ها به پيش برد. اروپايی‌ها نيز ، گرچه تحريم ايران برايشان کم پيامد نيست ، اما آنها نيز، هم از جهت نگرانی از برخی مولفه‌های سياست منطقه‌ای ايران ، هم از زاويه نوع نگاهشان به امنيت منطقه و هم از بابت تجربه جنگ آمريکا عليه عراق که واشنگتن ابتکار عمل کامل را به دست گرفت و وقعی به منافع و نقطه نظرات کشورهای عمده اروپايی نگذاشت ، آری به اين دلايل و برخی دلايل ديگر ترجيح می‌دهند که به تعامل و بده و بستانی که با واشنگتن در تنظيم سياست در قبال ايران داشته‌اند ادامه دهند و اينک که افق مذاکرات آن گونه که آنها می‌خواهند مثبت و روشن نيست از سخن گفتن از امکان به کارگيری اهرم تحريم عليه ايران نيز ابايی نداشته باشند.در اين راستا بحث و مشاوره در پاريس و برلين و لندن در باره موثرترين شيوه‌های تحريم عليه ايران در جريان است که ارزيابی از تجارب تحريم‌های گذشته و لحاظ کردن ويژگی‌های خاص ايران در اعمال چنين تحريم‌هايی از نکات عمده چنين مباحثاتی است.
آنچه که در زير می‌خوانيد ارزيابی و تحليل "پتر رودلف" (Peter Rudolf)از کارشناسان ارشد "موسسه دانش و سياست"Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) آلمان است که با همکاری عضو ديگر اين موسسه "چي- هوی تران" نگاشته شده است. "موسسه دانش و سياست" که به دولت و مجلس آلمان وابسته است به مثابه "اتاق فکر" ی عمل می‌کند که به رهبری سياسی آلمان در مورد عمده ترين مسائل بين المللی مشاوره و راهنمايی می‌دهد.
ترجمه اين مطلب صرفا جهت آگاهی از مباحث جاری در محافل عمده سياسی غرب انجام شده و لزوما به معنای تاييد محتوا و مضمون آن نيست.

احمد سمايی
.(JavaScript must be enabled to view this email address)

اگر ايران در به راه انداختن تاسيسات غنی سازی اورانيوم خود سرسخت بماند و به خواست آژانس بين المللی اتمی برای تعليق اين فعاليت‌ها گردن نگذارد، در اين صورت بر شدت تلاش‌های واشنگتن برای اعمال تحريم‌های اقتصادی عليه جمهوری اسلامی افزوده خواهد شد. ولی سوال اين است که چه نوع تحريم‌هايی امکان عملی شدن دارند و کدام مشکلات در صورت اعمال آنها بروز خواهد کرد؟ثمربخشی اين تحريم‌ها تا چه حد خواهد بود و اصولا چگونه می‌توان چنين تحريم‌هايی را به گونه‌ای به کار گرفت که تاثيرات و پيامدهايی استراتژيک داشته باشند؟

سه کشور اروپايی طرف مذاکره ايران يعنی انگلستان، فرانسه و آلمان و نيز خاوير سولانا، هماهنگ کننده سياست‌های خارجی و امنيتی اتحاديه اروپا مکررا تهديد کرده‌اند که در صورت از سرگرفتن غنی سازی اورانيوم توسط جمهوری اسلامی آنها تلاش خواهند کرد که شورای حکام آژانس بين المللی اتمی را به ارجاع پرونده ايران به شورای امنيت سازمان ملل متقاعد کنند تا اين شورا به اعمال تحريم عليه اين کشور بپردازد. ظاهرا قصد اين است که شورای امنيت با تصويب قطعنامه‌ای ايران را به چشم پوشی دائم از غنی سازی اورانيوم و فرآوری پلوتونيوم سوق دهد و فراتر از آن ، حتی برنامه اتمی ايران را به مثابه خطری برای صلح و امنيت بين المللی معرفی کند.چنين قطعنامه‌ای می‌تواند دستکم از سوی آمريکا و برخی کشورهای ديگر به عنوان زمينه و مبنايی جهت برخوردهای سختر با ايران تعبير و تفسير شود.
اگر در شورای امنيت قطعنامه در مورد اعمال مجازات‌های اقتصادی عليه ايران از اکثريت لازم برخوردار نشود، ممکن است که دولت‌های اروپايی از سوی آمريکا زير فشار قرار گيرند تا خود راسا ، و بدون انتظار هماهنگی و همکاری از سوی ساير کشورها، به اعمال مجازات‌های اقتصادی عليه ايران اقدام کنند. خود آمريکايی‌ها تمام امکانات و ظرفيت‌های خود در اعمال تحريم عليه ايران را مدت‌هاست که تمام و کمال به کارگرفته‌اند و ديگر ابزار و امکانی برای تشديد کردن اين تحريم‌ها در اختيار ندارند.
محدودکردن مبادلات تجاری با ايران در چهارجوب اعمال تحريم اقتصادی عليه اين کشور، به ويژه آلمان که مهمترين طرف تجاری تهران است را متضرر خواهد کرد. در سال‌های اخير مناسبات تجاری ايران و آلمان دوباره احيا شده و شديدا رو به رشد بوده است. شرکت‌های آلمانی سال ٢٠٠٤ کالاهايی به مبلغ ٣ ميليارد و ٥٧٠ ميليون دلار به ايران صادر کرده‌اند.

تحريم در عرصه‌های تجاری وممانعت از سرمايه گذاری خارجي
در نمونه کلاسيک شيوه تاثيرگذاری تحريم‌ها ، وضع ممنوعيت و انسداد برای تبادلات عادی تجاری، زمانی نتايج مطلوب سياسی را به بار می‌آورد که در کشور مورد تحريم ضرر و زيانی تا حدممکن بزرگ ايجاد کند. به اين معنی که عرضه کالا کاهش يابد، قيمت مواد مصرفی رو به افزايش گذارد، دست اندرکاران تجارت از بابت اثرات قطع مبادلات تجاری دچار خسران و زيان شوند و بيکاری شدت يابد. در سياست معطوف به اعمال اين گونه تحريم‌ها فرض بر اين است که بروز چنين روندهايی محاسبات مبتنی بر هزينه- فايده سياسی، سرسختی و مقاومت را برای صاحبان قدرت در کشور مورد تحريم زيانبار و فاقد چشم انداز خواهد کرد و آنها را به تمکين واخواهد داشت، چرا که هر رژيمی به ميزانی از حمايت سياسی جامعه نيازمند است تا ادامه درازمدت قدرت خود را تضمين کند. منطق تحريم‌های اقتصادی بر اين فرض استوار است که رهبری سياسی کشور مورد تحريم در يک نقطه معين و ابتدائا غيرقابل پيش بينی به عقلانيت ناشی از حفظ منافع و مصالح معقول خود ميدان خواهد داد و کوتاه آمدن در برابر فشار خارجی را بر ادامه مقاومت و سرسختی ارجح خواهد شمرد.
يک تحريم نفتی که به تصويب شواری امنيت رسيده باشد و از طريق محاصره دريايی کاملا به اجرا درآيد و نيز ممنوعيت سرمايه گذاری خارجی در بخش انرژی ايران ، همچون اعمال فشار به آسيب پذيرترين و حساس ترين نقطه اقتصاد اين کشور است. ٨٠ تا ٩٠ درآمدهای صادراتی ايران مربوط به صدور نفت است و ٤٠ تا ٥٠ درصد درآمدهای دولت را هم ، همين ارز ناشی از صادرات نفت تشکيل می‌دهد. اين نيز هست که جمهوری اسلامی درصدد است ظرفيت‌های استخراج و صدور نقت خود را در ابعاد گسترده‌ای افزايش دهد و چنين کاری بدون سرمايه گذاری خارجی ميسر نيست.
هرچند که از رهگذر افزايش قيمت نفت ميزان ارز موجود در صندوق ذخيره ارزی ايران که مارس سال ٢٠٠٠ ايجاد شده به نحو بارزی افزايش يافته ، اما تحريم نفتی اين کشور و توقف سرمايه گذاری خارجی در بخش نفت و گاز آن بی شک تاثيرات منفی قابل اعتنايی بر پيکره اقتصادش برجا خواهد داشت. در کوتاه مدت شايد ايران بتواند ضرر و زيان‌های ناشی از قطع درآمدهای نفتی خود را خنثی و بی اثر کند، اما واقعيت اين است که به رغم درآمدهای نفتی هنگفت و به رغم رشد اقتصادی سال‌های اخير، اقتصاد ايران کماکان در موقعيتی دشوار قرار دارد. وضعيت بازار کار به ويژه برای نسل جوان فاقد چشم انداز است و اين در حالی است که گروه سنی زير ٣٠ سال ٧٠ درصد جمعيت کشور را تشکيل می‌دهد.
تجربه تحريم‌های گذشته نشان می‌دهد که رژيم‌های اقتدارگرا که از سيستم سرکوب و دستگاه تبليغاتی کارآيی برخوردارند حتی در شرايط وخيم شدن وضعيت اقتصادی نيز لزوما بيم و واهمه‌ای از به خطر افتادن بقای قدرت خويش ندارند.در مورد ايران نيز، به رغم فضای محدودی که برای آزادی بيان و تحمل برخی سازمان‌های منتقد و مخالف وجود دارد، باز هم احتمال نمی‌رود که اين آزادی در شرايط سخت اقتصادی بتواند در خدمت بسيج توده‌ای قرار گيرد و بقا و حيات حکومت را نشانه رود. برعکس، تحريم‌های گسترده می‌توانند در صورت وجود يک سنت ناسيوناليستی در ميان مردم، تحت شرايطی به وحدت و انسجام ملی بيشتر بيانجامد و به گرد آمدن همگان " در زير يک پرچم" کمک کند.
صرفنظر از چنين حالتی، تحريم‌های يادشده به هر صورت می‌توانند در درازمدت به خوبی موثر واقع شوند. تجربه تحريم يوگسلاوی در دهه نود شاهدی بر اين مدعاست.دولت اسلوبودان ميلوسويچ مدت‌های مديدی تحريم‌ها را عامل همه مشکلات کشور معرفی می‌کرد و با تحريک حس ملی و ناسيوناليستی مردم، آنها را به انسجام و حمايت بيشتر از رژيم خود سوق می‌داد. اين تحريم‌ها، علاوه بر ايجاد محافل مافياگونه‌ای در اقتصاد يوگسلاوی و تقويت ميزان تاثير و نفوذ آنها در حيات سياسی کشور، بخش‌هايی از اليت سياسی خارج از حکومت را نيز به سوی رژيم و يا به خروج از کشور واداشت. با اين همه اما، در انتها هزينه تحريم‌ها چنان گزاف شد که رهبری سياسی يوگسلاوی راه تمکين در پيش گرفت و با فشار بر صرب‌های بوسنی سبب شد که جنگ آنها با مسلمانان و کروات‌های آن منطقه از حدت و شدت بيافتد.
هيچکس نمی‌تواند با قطعيت پيش بينی کند که در صورت اعمال تحريم‌های سخت عليه ايران و چالش بين المللی يی که پيامد چنين تحريمی برای جمهوری اسلامی خواهد بود آيا پايه‌ها و مشروعيت داخلی اين رژيم چنان در معرض خطر قرار خواهد گرفت که برای حفظ قدرت خود هم که شده رويکردی معطوف به تمکين پيدا کند؟ و يا برعکس، مسئله استقاده نامحدود از انرژی هسته‌ای چنان به موضوعی مربوط به غرور و اقتدار ملی بدل شده که تحريم‌ها هم اثری وارونه خواهند داشت و به ثبات بيشتر رژيم منجر خواهند شد؟
تنها چيزی كه با اطمينان می‌توان گفت اين است كه تحريم نفتی ايران قيمت اين ماده را به شدت بالا خواهد برد كه اين خود تاثير منفی فاحشی بر اقتصاد بين المللی خواهد داشت. ايران به عنوان چهارمين صادركننده عمده نفت از چنان موقعيتی در بازار بين المللی انر‍‍ژی برخوردار هست كه تحريم‌های يادشده عليه آن به لحاظ سياسی فاقد كارآيی و چشم انداز خواهند بود.
در اعمال تحريم نفتی عليه ايران رای وتوی چين در سازمان ملل نقشی كليدی و حساس دارد. چين به عنوان دومين مصرف كننده نفت در جهان، از سال ١٩٩٣ سياست انرژيايی فعالی را جهت تامين نيازهای روزافزون خود به پيش می‌برد كه تبارز آن را می‌توان به خوبی در همكاری فشرده اين كشور با ايران مشاهده كرد. سال ٢٠٠٣ چين ١٣ درصد نياز انرژيايی خود را از ايران تامين كرده است و سال ٢٠٠٤ نيز با انعقاد يك قرارداد صد ميليارد دلاری در زمينه بهره گيری از گاز ايران بيش از پيش از لحاظ انرژيايی روابط خود با اين كشور را فشرده و تنگاتنگ كرده است. بسياری از مفسران بين المللی از قراداد سال ٢٠٠٤ به عنوان قرارداد قرن ياد می‌كنند.
در كشورهای صنعتی غرب تهديد اتمی بالقوه ايران چنان عاجل و خطير تلقی شده است كه منافع اقتصادی و تداوم رابطه با اين كشور را هم تحت الشعاع قرار داده است. داده‌های اخير، ولو قابل بحث سازمان‌های جاسوسی آمريكا نشان می‌دهد كه ايران تا توليد مواد لازم برای ساخت بمب اتمی ٨ تا ١٠ سال فاصله دارد، و اين خود بيانگر آن است كه سراسيمگی يادشده دليل و مبنايی ندارد. اين سراسيمگی آنگاه موجه خواهد بود كه مثلا ايران از قراداد منع گسترش سلاح‌های هسته‌ای خارج شود و يا معلوم شود كه اين كشور دارای يك برنامه هسته‌ای مخفی و معطوف به توليد سلاح اتمی است.

تحريم‌های مالی و ساير "تحريم‌های هوشمند"
در مورد تحريم‌های مالی به نظر می‌رسد كه به طور كلی در عرصه بين المللی كمتر اختلاف منافع و تفاوت نظر وجود داشته باشد. در كنار مسدود كردن سپرده‌های بانكی دولت، شركت‌ها و اشخاص تابع كشور مورد تحريم، مواردی همچون ممانعت از بهره مندی از وام‌ها و اعتبارات بين المللی ، اعمال شرايط سخت برای بازپرداخت بدهی‌ها، توقف تضمين‌ها و بيمه‌های صادراتی و به تعليق درآوردن تبديل پذيری ارز كشور مورد تحريم از ديگر اجزای اصلی يك تحريم مالی هستند. طبيعی است كه آن دسته از تحريم‌های مالی كه حمايت و همراهی دولت‌ها را داشته باشند بسيار كارآتر از تحريم‌های اعمال شده از سوی شركت‌ها ، بانك‌ها و موسسات خصوصی است و اثرات چندجانبه تری به جا می‌گذارد. اين گونه تحريم‌ها می‌تواند در همان چهارچوب همكاری‌های كشورهای عمده صنعتی به اجرا درآيد. در فاصله ١٩٩٣ تا سال ٢٠٠٠، ٧ كشور عمده صنعتی (گروه ٧) مانع اعظای وام از سوی بانك جهانی به ايران شدند. اين تحريم اما به سبب حجم پايين وام‌های بانك جهانی به ايران عمدتا اثری نمادين داشت و تاثير ملموسی به جانگذاشت. از صندوق بين المللی پول هم معمولا جمهوری اسلامی تقاضای وام و كمك نمی‌كند و لذا در اين موسسه هم نمی‌توان تحريمی را عليه ايران به اجرا درآورد.
با توجه به قيمت بالای نفت در حال حاضر و وضعيت مساعد صندوق ارزی ايران تحريم‌های مالی عليه اين كشور هم، اگر به شيوه معمول و رايج اعمال شود نتايج ملموس و مطلوبی به بار نخواهد آورد. چنين تحريمی اما اگر به گونه‌ای هوشمندانه و هدفمند به كار گرفته شود می‌تواند نتايجی موثر در پی داشته باشد. آماج چنين "تحريم‌های هوشمندانه اي" آن است كه برخی از گروه‌های موجود در اليت سياسی و اقتصادی كشور را وادارد كه برای حفظ منافع و مصالح خود در محاسبات و ارزيابی‌هايشان بازنگری كنند و از اين رهگذر به عامل فشاری جهت تغيير سياست رهبری كشور بدل شوند. اين گونه تحريم‌ها در مراحل اوليه دستكم آسيبی را متوجه اقشار عادی مردم نمی‌كند و لذا بر خلاف تحريم‌های سنگين و همه جانبه به همبستگی و انسجام ملی و احيانا افزايش مشروعيت حكومت مورد تحريم نمی‌انجامد.
اقدامات معطوف به تحريم‌های مالی، هم می‌تواند تصميم گيرندگان كشور مورد تحريم را متاثر و دغدغه مند كند و هم می‌تواند گروه‌هايی كه پايگاه اصلی حكومت را می‌سازند وصاحب سپرده‌های ارزی و سرمايه در خارج هستند را نگران كرده و حمايت آنها از سياست‌های چالش انگيز حكومت را سست و متزلزل كند. انتقال و فرار سرمايه از ايران كه بنا به برآورد اقتصاددانان بومی به سه ميليارد دلار در سال بالغ می‌شود موجب شده كه سرمايه قابل توجهی از گروه‌های معينی از ايرانيان كه قسما پشتيبان و حامی حكومت هم هستند در خا رج متمركز شود. مسدود كردن اين سرمايه‌ها می‌تواند به عاملی برای اعمال فشار عليه گروه‌های نزديك و حامی حكومت بدل شود. مدافعان چنين تحريم‌های از جمله استدلال می‌كنند كه نه روحانيون ، بلكه اين بور‍ژوازی تجاری ايران است كه رل اصلی را در تعيين سياست‌های كشور بازی می‌كند.
تحريم‌های مالی برای موثر واقع شدن نيازمند ميزان قابل توجه‌ای از هماهنگی سياسی و تكنيكی ميان كشورها و نهادهای تحريم كننده است. مولفه ديگری از "تحريم‌های هوشمند" می‌تواند وضع ممنوعيت سفر به كشورهای خارجی برای شماری از مقامات ارشد ايران باشد. چنين اقدامی حاوی اين پيام برای رهبران جمهوری اسلامی است كه سياست ماجراجويانه آنها بيش از پيش به انزوايشان منجر خواهد شد. برای برانگيختن آگاهی و حساسيت مردم ايران نسبت به انزوايی كه كشورشان از رهگذر سياست‌های جمهوری اسلامی به آن دچار شده می‌توان از شركت تيم‌های ورزشی اين كشور نيز در مسابقات بين المللی ممانعت به عمل آورد، اقدامی كه اخيرا در محافل سياسی آمريكا نيز، با توجه به نزديك بودن مسابقات فوتبال جام جهانی مورد بحث و گفتگو قرار گرفته است.

تحريم‌ها نمی‌توانند جايگزين استراتژی‌ها شوند
با توجه به مشکلات گزينه‌هايی مانند تحريم‌های همه جانبه، حمله نظامی و يا تغيير رژيم ، پيداست که " تحريم‌های هوشمند" گزينه واقعی تر ، کم خطرتر و نتيجه بخش تری هستند. ولی بايد توجه داشت که حتی "هوشمندانه ترين" تحريم ‌ها هم تنها ابزاری از ابزارهای تحقق سياست‌های خارجی و امنيتی‌اند و نمی‌توان آنها را جايگزين استراتژی‌ها معقول و محاسبه شده نمود.
اغلب در بحث بر سر تاثير تحريم‌ها اين نکته فراموش می‌شود که آن استراتژی سياسی جامعی که تحريم‌ها بايد به عنوان ابزاری در خدمت آن قرار گيرند تا چه حد خود تقويت گر و يا تضيعف کننده چنين ابزاری است. تنها خود تهديد به تحريم هم بعضا می‌تواند موثر واقع شود و امکان و ظرفيت‌های جديدی برای مذاکره ايجاد کند. در اين رابطه ،
زمانی که در باره تحريم‌ها عليه ايران صحبت می‌کنيم نبايد از تجارب و درس‌های تحريم‌های گذشته هم غافل شويم. به اين معنی که اولا هرگونه تهديد به تحريم عليه ايران بايد جدی ، قابل اجرا و باورپذيرباشد، ثانيا مجموعه خواست‌هايی که تحريم برای تحقق آنها اعمال می‌شود معطوف به تغييری معين و تعريف شده در رفتار و مواضع جمهوری اسلامی باشد و ثالثا از ياد نرود که سياست تحريم بايد در متن يک راهبرد جامع مشتمل بر شلاق و شيرينی به اجرا درآيد.
آمريکا تا کنون سياست‌های تحريم گرايانه خود در قبال ايران را به عنوان مولفه‌ای از يک استراتژی معطوف به مذاکره تلقی نکرده است ، وگرنه به اروپا اجازه می‌داد که در مذاکراتش با تهران قول لغو اين تحريم‌ها را به عنوان پاداشی در برابر عقب نشينی جمهوری اسلامی مطرح کند. به خصوص که اين تحريم‌ها به لحاظ اقتصادی آنچنان هم برای ايران بی ضرر و زيان نبوده‌اند. برای مثال، در فاصله ١٩٩٨ تا ٢٠٠١، بسته به اين که با کدام شيوه محاسبه کنيم تحريم‌های آمريکا يک تا سه و شش دهم درصد از توليد ناخالص ملی ايران کاسته است.
از آنچه که آمد می‌توان نتيجه گرفت که آمادگی اروپا برای اعمال تحريم عليه ايران بايد با اين خواست از ايالات متحده توام شود که تحريم‌ها را به عنوان امکان بالقوه‌ای درخدمت يک استراتژی معطوف به مذاکره تلقی کند. تنها با يک استراتژی مشترک می‌توان گزينه‌ای از تشويق و تحريم به وجود آورد که شرايط و فضای بين المللی را به سود واداشتن جمهوری اسلامی به مذاکره تغيير دهد. مطلوب ترين حالت آن است که روسيه به عنوان مهمترين تامين کننده تسليحات و تکنولوژی هسته‌ای ايران نيز در متن اين استراتژی ادغام شود. در چنين شرايطی تحريم‌ها می‌توانند بيشترين تاثيرات را بر محاسبات هزينه- فايده جمهوری اسلامی در سياست هسته‌ای اش داشته باشند.