اقتصاد رانتى و فساد مديريت در ايران

سه شنبه ۲۲ دی ۱۳۸۸

مقدمه
تازه‌ترين اطلاعات منتشر شده از سوى سازمان جهانى شفافيت نشان ميدهد كه اقتصاد ايران، بيشتر از سالهاى گذشته در گرداب فساد مديريت فرو رفته است (Transparency International, ۲۰۰۹). بدين ترتيب جايگاه ايران از نظر فساد مديريت و ادارى در پايين‌ترين رتبه جدول شفافيت و در كنار كشورهاى همچون سومالى، افغانستان، سودان، عراق، چاد، قرار گرفته است. در اين رده بندهى كشورهاى بهترين كشورهاى جهان از نظر كمترين ميزان فساد عبارتند از: نيوزيلند، دانمارك، سنگاپور، سوئد، سوئيس، فنلاند، هلند، استراليا، كانادا و ايسلند.

توافق گسترده ايى ميان اقتصاد دانها وجود دارد كه فساد مديريت يكى از موانع مهم توسعه اقتصادى پايا(پايدار)، پويا(درون زا)و موزون(عادلانه) است. به همين دليل هر اقدامى براى توسعه اقتصادى با وجود فساد مديريت عملا ناكارا خواهد بود. البته بخش قابل توجهى از فساد ادارى و مديريت با رانتى بودن اقتصاد قابل توضيح است.( Priks, ۲۰۰۲) چون نه تنها مفهوم اقتصاد رانتى با مفهوم فساد مديريت آميخته است، بلكه در عرصه عملى نيز رابطه نزديكى ميان رانتبرى و فساد مديريت وجود دارد. در فرهنگ سياسى، اقتصادى و مديريت ايران معمولا از واژه فساد مديريت يا فساد ادارى به‌عنوان معادل كلمه لاتين (Corruption) استفاده مى‌شود. فساد مديريت مؤسسات حكومتى و يا سازمان‌هاى عمومى از دوره‌هاى كهن يكى از موضوعات مورد گفتگوى فيلسوف هايى بوده كه به تحليل مسائل اجتماعى علاقمند بوده اند. فيلسوف-هايى همچون ارسطو و افلاطون كه در حوزه امور سياسى يا سياست مُدن و مدينه فاضله قلم زده‌اند نيز كم يا بيش درباره فساد در دولت‌ مطالبى را طرح كرده‌اند.( Aristotle, ۱۹۹۹،Plato, ۱۹۹۸) اما تبديل اين حوزه به ميدان علوم تجربى زمانى بسيار ديرتر انجام پذيرفت. ريشه كهن و لاتين كلمه كراپشن (Corruption)، كلمه (Rumpere) ميباشد كه به معنى شكستن و يا شكستگى ميباشد. اما اين كلمه بعدا در زمينه‌هاى گوناگونى اجتماعى و براى اشاره به معناهاى ديگرى بكار گرفته شده و معناهاى تازه اى پيدا كرد. بر پايه فرهنگ بريتانيكا بكارگيرى واژه كراپشن (Corruption) از قرن ۱۴ ميلادى در اورپا رايج شد. اين واژه از نظر لغوى در آن زمان به معنى شكستگى، آلودگى، كژى و از فرم‌افتادن، دگرگونى از وضع ابتدايى و طبيعى، مطلق كاستى و كم‌شدن گرفته شد.( (Hope & Chikulo, ۱۹۹۹; Tanzi, ۱۹۹۷ مفهوم فساد مديريت هرچند در ابتدا داراى مفهومى اخلاقى و ارزشى بود، ولى به‌تديج از معناى اخلاقى آن كاسته شده و امروز به‌عنوان مفهومى با تعريف معين در علوم مديريت عمومى، اقتصاد توسعه و يا علوم سياسى استفاده مى‌شود. بنابراين هرچند فساد مديريت در ابتدا در آثار فلاسفه‌اى همچون ارسطو به معنى گنديدگى، تباهى و فرسايش حكومت‌ها به كار مى‌رفت، ولى بعدها گستره معناى اين واژه دگرگون شد. در متون گوناگون سياسى و اجتماى معاصر گاه معناى گسترده‌تر و گاه محدودتر از واژه فساد مديريت مورد استفاده قرار مى‌گيرد.

فساد مديريت از منظر اقتصادى در شرايطى رخ مى‌دهد كه عرضه برخى از خدمات يا منابع منحصرا‌ً ازسوى يك مؤسسه و يا سازمان صورت گيرد و امكان رقابت يا جايگزينى براى عرضه آن خدمت وجود نداشته باشد. و الا اگر رقابت كامل در همه زمينه‌ها وجود داشته باشد ديگر فساد مديريت دست كم در مورد عرضه خدمات بى معناست. شرط ديگر ظهور فساد مديريت امكان نابرابر بهره‌‌بردارى از رانت‌خوارى و فقدان يا ضعف نظارت عمومى بر دستگاه‌هاى ادارى است. بنابراين شرط وجود فساد مديريت انحصار اقتصادى و همچنين وجود قوانين بازدارنده براى مداخله بخش خصوصى براى عرضه يك خدمت يا كالاى خاص است. به همين جهت گفته مى‌شود آنجا كه رانت ـ يعنى امكان كسب سود انحصارى ناشى از داشتن يك موقعيت خاص وجود دارد ـ فساد مديريت نيز به‌وجود مى‌آيد. به عبارت ديگر موقعيت رانت زمينه به‌وجودآمدن، موقعيت فساد مديريت است. اما تبديل اين امكان بالقوه به فعليت مشروط به‌وجود عوامل و شرايط ديگرى است. برخى، بويژه پژوهشگرانى كه از منظر اقتصاد خرد به فساد مديريت مى‌‌نگرند به نقش انحصار دولت و يا ساير وجوه تأ‌كيد مى‌كنند. برخى ديگر كه جنبه‌هاى اخلاقى و ارزشى براى آنها اهميت دارند بر نقش فرد پاى فشرده و اين جنبه از مسئله فساد مديريت را مورد توجه بيشترى مى‌دانند. از منظر جامعه‌شناسى، تأثير فقدان نهادهاى مدنى قدرتمند، رسانه‌هاى آزاد و مستقل و بالاخره تكثر سياسى و فرهنگى، برجسته مى‌شود. حال آنكه بايد بر اين نكته تأكيد نمود كه فساد مديريت امرى پيچيده و متشكل از اجزاى گوناگونى است كه تنها با يك نگاه جامع و ساختار است كه مى‌تواند در عين توجه به جزئياتى كه آن را تشكيل مى‌دهد ـ و توجه به آنها مى‌تواند گاه به معنى غفلت از كليت باشد ـ از داشتن يك فهم كلى غافل نماند.

هر چند فساد مديريت از نظر آكادميك موضوعى از موضوع‌هاى گوناگون و مديريت و بخصوص مديريت عمومى است. ولى همزمان در تحقيقاتى كه در مورد فساد مديريت مى‌شود، تئوريهاى گوناگونى بكار برده مى‌شود. معمول‌ترين آنها تئورى اقتصاد خرد و مباحث مربوط به انحصار اقتصادى (مونوپولى)، تئورى‌هاى سازمان و مديريت و تئورى‌هاى مربوط به نظام سياسى در عرصه سياست‌شناسى است. به همين دليل مى‌توان گفت كه مسئله فساد مديريت محلى تلاقى چند شاخه از علوم تجربى اجتماعى و به‌اصطلاح از موضوع‌هاى بين علوم (Interdisciplinary academic fields) تلقى مى‌شود.

پژوهش در خصوص فساد مديريت به معنى تجربى و علمى كلمه در چارچوب روش‌شناسى مدرن، قدمت زيادى ندارد. و در دهه اخير پژوهش در باره فساد مديريت بخصوص پژوهش‌هاى جستارشناسانه، ميدانى و تجربى افزايش يافته است. چند انگيزه مى‌تواند اين اقبال بى‌سابقه پژوهشگران را به موضوع فساد مديريت توضيح دهد. نخست ميل به استفاده مؤثرتر از منابع عمومى كه عملاً محدود هستند و استفاده بهينه از آنها براى دستيابى به اهداف برنامه‌هاى توسعه اقتصادى و اجتماعى ضرورت دارد.

دوم تبديل فساد مديريت به بى ثباتى و عامل سقوط دولت‌ها كه موجب شده است تا مسئله در ابعادى فراگير به بحث گذاشته شود. چون ثبات و برقرارى امنيت يكى از ضرورت‌هاى توسعه اقتصادى- اجتماعى به شمار مى آيد.
سوم مسئله چگونگى استفاده از كمك‌هاى اقتصادى كشورهاى پيشرفته به كشورهاى افريقايى و توسعه‌نيافته بود. چرا كه منابعى كه جهت كمك به توسعه اقتصادى اين كشورهاى در نظر گرفته مى‌شد اغلب به‌وسيله مديران و كارگزاران كشورهاى ميزبان به مصارف سودجويانه و شخصى مى‌رسيد يا بر اثر فساد مديريت تباه مى‌شد. بطورى‌كه مؤسساتى همچون بانك جهانى به اين نتيجه رسيدند كه دسترسى به اهداف توسعه اقتصادى بدون حل مشكل فساد مديريت چندان امكان پذير نيست. اين مهم بخصوص در كشورهاى موسوم به در حال انتقال يعنى كشورهاى در حال انتقال از اقتصاد متمركز به اقتصاد بازار بيشتر قابل مشاهده است. البته در اقتصاد كلاسيك توسعه بطور سنتى توجه چندانى به فساد مديريت به‌مثابه مانع توسعه اقتصادى و يا ناموزونى توزيع درآمد، نمى‌شد. اينك اما برنامه مقابله با فساد مديريت يكى از اجزاى برنامه توسعه تلقى مى‌شود. چه بدون آن امكان كارايى استفاده از منابع اقتصادى بسيار است.

هر چند پديده فساد دارى، از نظر گستردگى و همچنين پنهان يا آشكاربودن داراى درجات گوناگونى است، و بخش عمده آن بطور مستقيم و به يكباره قابل مشاهده نيست. اما‌ همزمان نمى توان انكار كرد كه اين پديده يكى در جامعه رواج داشته و نمادهاى گوناگون آن در جامعه امروز ايران قابل بررسى ميباشد. دلايل متعددى براى اين ادعا وجود دارد كه فساد مديريت، تنها شامل مؤسسات و سازمان‌هاى ادارى ايرانى داخل ايران نيست، بلكه سازمان‌هايى و مؤسسات ايرانى خارج از كشور نيز مشمول اين حكم هستند. شمول فساد مديريت به قدرى است كه نه‌تنها بخش دولتى بلكه بخش خصوصى نيز قابل توضيح يا فساد گسترده‌ ادارى مى‌باشد. لذا مى‌توان دعا كرد كه سازمان و مؤسسه ايرانى كه به واقع يك فرهنگ اقتصادى و ادارى معين را نمايندگى مى‌كند، استعداد زيادى را براى پذيرش فساد مديريت نشان مى‌دهد. كوشش ارگانهاى تبليغاتى دولتى و مؤسسات قضائى حكومتى بر اين است كه فساد مديريت را امرى فردى تلقى نمود و آن را به‌عنوان جرم موضوع پيگرد قضايى قرار دهند. هر چند فساد مديريت داراى جنبه فردى و حتى حقوقى يا قضايى است، ولى فهم كليت آن اساساً در چارچوب نظام سياسى، اقتصادى و اجتماعى ممكن است. راهكارهاى اصلاح راهبردى مربوط به آن نيز نه قضايى است و نه فردى، چرا كه فساد مديريت امرى برخاسته از روابط كلان سياسى و اجتماعى است. راهكارهاى مقابله با آن نيز از چنين سرشتى برخوردار است.

از اين مقدمه مى‌توان چنين استنتاج كرد كه فساد مديريت تنها قابل توضيح با انگيزه‌هاى فردى نيست، هرچند انگيزه فردى نيز در آن مدخليت دارد. فساد مديريت امرى دفعى و خلق‌الساعه نيست، گرچه ممكن است گاه نمود داشته باشد و نمود آن پنهان باشد. مشاركت افراد و عوامل در امر فساد مديريت مسبوق به زمينه‌هايى است كه آن را موجه كند، چرا كه عوامل عقلانى در محيط سياسى و ادارى و مديريت مى بايست اين امر را به نوعى توضيح داده و به شكل عقلانى يا احياناً ارزشى توجيه كند. فساد مديريت معمولاً‌ مستند به نوعى سنت ديوان‌سالارانه و بوروكراتيك است. بنابراين درصورتى‌كه از تك موارد سوءاستفاده كه بگذريم وجود فساد مديريت نظام‌مند ملازم يك سنت ديرنده است. معمولاً‌ فساد مديريت نمى‌تواند بدون فساد سياسى مجال بروز پيدا كند، بنابراين فساد سياسى اصلى‌ترين عامل فساد مديريت است. از ديگر شرط‌هاى پيدايش فساد مديريت يكى ضعف نظارت مؤسسات اجتماعى و ديگرى فقدان اراده سياسى و ناكارآمدى سياست‌هاى اقتصادى است كه موجب امكان رانت‌خوارى مى‌شود. در سطح اجرايى نيز عوامل چندى ممكن است كه فساد مديريت را تسهيل كنند. از آن جمله است ابهام و كلى‌گويى در بودجه‌بندى و فقدان نظارت بر عملكرد بودجه به‌وسيله دستگاه‌هاى مستقل از دولت است.

در سطح فردى نيز فساد مديريت مشروط به چند متغير است. مثلاً پايين‌بودن حقوق كارمندان و ديوان‌سالاران و مرتبط نبودن دستمزدهاى آنها با بازده كارشان، يا خلاق و با معنا نبودن وظايف آنها، پايين‌بودن منزلت اجتماعى شغل آنها نيز در پديدآمدن اين فساد مديريت مؤثر است. سرشت متغير و متنوع فساد مديريت چنين است كه نمى‌توان با يك مدل ساده، همه ابعاد آ‌ن را به تصوير كشيد. اما ما مى‌دانيم كه ميزان فساد مديريت دست‌كم به سه متغير وابسته است. ميزان و حجم رانتى كه در دستگاه ادارى به شكل بالقوه وجود دارد، چگونگى توزيع منابع ازسوى مديريت عمومى جامعه و ميزان پاسخگويى نهادهاى رسمى در مقابل مردم.

از منظر ديگرى، يعنى منظر تلقى فساد مديريت به‌عنوان يك خدمت يا كالاى نامرئى مى‌توان تلقى ديگرى را از فساد عرضه كرد. در اين چارچوب فساد مديريت نوعى مبادله خدمات و دارايى‌ها مجسم و نامجسم است. بنابراين مبتنى بر عرضه و تقاضا و لاجرم يك بازار است. هر چند ممكن است قيمتگذارى در اين مبادلات روشن، شفاف و يا استاندارد و اعلام‌شده نباشد. ولى نوعى هيچ مبادله‌اى بدون نظام قيمتگذارى ممكن نيست. نظام قيمتگذارى در بازار فساد مديريت ، درصدى از هزينه‌هاى روش‌هاى بديلى و جايگزين، درصدى از قيمت تمام‌شده و يا درصدى از عوايدى است كه بر اثر خدمت به‌وجود مى‌آيد.

نشانه‌هاى موجود گواه اين مطلب است كه بيشترين نوع فساد مديريت در ايران، در عرصه مبادله خدمات ميان كارگزاران و مديران جريان دارد. با توجه به مجازات‌هاى شديد كه الزاماً مؤثر هم نيستند، رابطه خدمت ـ پول بيشتر به شكل رابطه خدمت ـ خدمت انجام مى‌پذيرد. چنين رابطه‌اى پنهان‌تر بوده و كشف و برخورد قضايى و پليسى با آن دشوارتر است. البته رابطه خدمت ـ به خدمت كه در زير عناوينى همچون كمك به ديگران و يا خيرخواهى صورت مى‌گيرد، در مرحله‌اى به هر حال به رابطه پولى نيز ختم مى‌شود، اما دشوار است كه تعيين كرد اين رابطه چگونه و در چه مرحله‌اى به پول تبديل مى‌شود.

عليرغم گستردگى فساد مديريت و تأثيرات اقتصادى، اجتماعى و سياسى اين پديده هنوز تحقيقات جدى و عميق قابل اعتنا و منطبق با موازين علمى، پيرامون اين پديده انجام نشده است. در مقابل روزنامه‌ها و رسانه‌هاى گروهى ايران همواره كم يا زياد داراى مواردى از «افشاگرى» عليه اين يا آن مقام حكومتى است. دادگاه‌ها و محاكم حقوقى و يا احياناً نظامى‌ نيز معمولاً به‌عنوان «متولى» مبارزه با فساد مديريت همواره در خط مقدم اين افشاگرى‌ها در تلاش براى نشان‌دادن حداكثر كارايى هستند. مطالعه ادبيات فساد مديريت يا فساد مديريت نشان از فقر نظرى شديد و جنگ تبليغات سرسام‌آورى است كه در اين عرصه جريان دارد.

ضرورت پرداختن به فساد مديريت

فساد مديريت تنها يك پديده اقتصادى، مديريتى، سياسى يا حقوقى نيست. بلكه مفهومى مهم در چارچوب گفتگو پيرامون توسعه انسانى و عاملى غير قابل انكار در جلوگيرى از شكوفائى توانائى‌هاى انسان نيز تلقى ميشود. « انسان غالب» در چارچوب اقتصاد رانتى و فساد مديريت نهادينه شده با بهره كشى از ديگران«انسان مغلوب» همزمان با آسيب به جامعه خود را نيز از شكوفائى محروم مى كند. در اينجا اين تنها منابع كمياب اقتصادى نيست كه به تاراج ميرود، سرمايه اجتماعى نيز كه گرانبهاترين سرمايه است نيست و نابود ميشود و در نتيجه توانائى‌هاى نهفته و آفرينند واگذاشته ميشود. بنا به گزارش توسعه انسانى سازمان ملل فساد مديريت مانعى براى توسعه اقتصادى و توسعه انسانى(Human development) به شمار مى ايد(UN, ۱۹۹۷, ۲۰۰۹). سازمان ملل با الهام از آموزهاى آمارتيا سن(Amartya Sen) توسعه واقعى انسانى را افزايش دامنه گزينه‌هاى انسان و بسط اختيار او تعريف مى كند. بررسى فساد مديريت و تاثير آن بر كاهش دامنه گزينشهاى انسان و بالتبع ميدان اختيار او، نگاهى نو به اين پديده است. بنا به اين نگاه فساد زمينه ساز نابرابرى و همچنين محصول آن ميباشد. فساد فقيران را فقيرتر و ثروتمندان را ثروتمندتر ميكند. بدين ترتيب يك گروه اجتماعى ثروتمند بوجود آمده كه با نفوذ سياسى و اجتماعى خود ميتواند از پرداخت ماليات گريخته همزمان امكانات عمومى و دولتى را براى تامين منافع خود بكار بگيرد. غير شفاف بودن روابط سياسى كه با پيدايش چنين گروه ى به فساد مديريت مى انجامد. همين گروه ميتواند با بكارگيرى اهرم‌هاى گوناگون مانع تدوين و اجراى سياست‌هاى توسعه پايدارى شود كه به كاهش نابرابرى و فقر مى انجامد. پى آمد چنين شرايطى كاهش اعتبار نهادهاى عمومى و بخصوص دولت، كاهش سرمايه اجتماعى(اعتبار عمومى) و در بى ثباتى سياسى و گسيختگى اجتماعى است. دست يابى به توسعه انسانى كه با سه شاخص اميد به زندگى، سطح بالاى آموزش و سطح بالاى زندگى تعريف ميشود، در چنين شرايطى امكان پذير نيست. با كاهش شاخص توسعه انسانى همچنين به معنى محدود شدن دامنه اختيار و انتخاب انسان ميباشد. اين سه شاخص را ميتوان بطور ساده و فشرده دسترسى به زيست سالم و طولانى، پرورش و آموزش متناسب با شآن انسان و سرانجام در اختيار داشتن منابع لازم براى زندگى بدور از فقر و بهره كشى تعريف نمود(UN, ۲۰۰۹). پيش از اين گفتگو پيرامون توسعه معمولا با تاكيد و تكيه رشد اقتصادى و افزايش توليد ناخالص داخلى متمركز بود. با دگرگونى چشم انداز و پارادايم پژوهشگران و كارشناسان اينك رشد اقتصادى و درآمد سرانه تنها ابزارى براى دستيابى به هدفى بالاتر يعنى توسعه انسانى قلمداد ميشود. به همين دليل اين شاخص‌هاى توسعه انسانى است كه به عنوان شاخص توسعه جامعه انسانى تلقى ميشود. بنابراى هر نوع شكوفائى اقتصادى اگر به علت فساد مديريت و نابرابرى به شكوفائى زندگى كل جامعه و به زيستى آن نمى انجامد قابل دفاع نيست.

چارچوب نظرى فساد مديريت

تعريف فساد مديريت

تاكنون چندين تعريف گوناگون از فساد مديريت عرضه شده است، ولى يكى از تعاريف- كه جنبه كاربردى بيشترى دارد- غالبا مورد استفاده سازمانهاى پژوهشى بين المللى قرار مى‌گيرد. بنا به اين تعريف كه ازسوى سازمان ملل و مؤسساتى همچون بانك جهانى و بخش بانك توسعه آسيائى آن كه فعاليت آنها متوجه تحقيق پيرامون فساد مديريت است پذيرفته شده است، فساد مديريت عبارت است از بكارگيرى امكانات و منابع عمومى در جهت منافع و سود شخصى ازسوى مديران، كارگزاران و پايوران سازمان‌هاى ادارى و مؤسسات. بانك جهانى (World Bank) و همچنين سازمان بين المللى شفافيت(Transparancy International) نيز همين تعريف را با مختصر تغيرى پذيرفته فساد مديريت را استفاده از قدرت عمومى براى كسب منافع خصوصى ادارى ، تحت تأثير منافع شخصى يا روابط و علايق خانوادگى ميداند.(Transparency International)


سن (Sen ۱۹۹۹)در بررسى خود در مورد رابطه فساد مديريت توسعه اقتصادى فساد مديريت را نوعى رفتار ميداند كه مقرراتى- كه براى جلوگيرى از سودجوئى شخصى از منابع عمومى وضع شده است- را نقض مى كند. برخى از پژوهشگران بر مفهوم سود را گسترده تر از سود مالى دانست، هر استفاده شخصى اعم از مادى يا سياسى را كه بر خلاف مقررات كسب شود را مصداق فساد مديريت ميدانند. (Lipset & Lenz, ۲۰۰۰)بر پايه چنين دركى، مدعى است كه جلوه فساد مديريت ميتواند در سازمانهاى ادارى، سياسى، اقصادى، انتخابات خود را نشان دهد. بنابراين در يك تعريف ساده و فشرده فساد مديريت عبارت است از تلاش براى كسب ثروت، نفوذ، منزلت و قدرت با روشهاى غير قانونى و در نتيجه كسب سود شخصى به بهاى نقض منافع و مصالح عمومى و يا سوء استفاده از قدرت دولتى براى منافع شخصى مديران و كارگزاران. در چارچوب حقوقى فساد مديريت به عنوان بكارگيرى غير قانونى اختيارات دولتى و ادارى براى دستيابى به اهداف شخصى تعريف ميشود(Law Library’s Lexicon).

شرايط پيداش فساد مديريت

فساد مديريت پديده ايى چند لايه و پيچيده و پوياست. بنابراين معلول علت يا شرط واحدى نيست. بلكه مشروط به وجود عوامل و شرايط گوناگونى. بنابراين طبيعى است كه مجموعه ايى از عوامل فردى، جمعى، اجتماعى و بين المللى در آن نقش داشته باشد. اين عوامل ميتوانند اقتصادى، فرهنگى، اجتماعى، حقوقى، نهادى و سياسى باشند. افزون بر اين پيدايش و پويش فساد مديريت ناگهانى و يا تصادفى نيست و مسبوق پديده‌هاى پيش و همزمان خود است. روشن است كه بررسى همه اين عوامل و شرايط به يكباره و در يك پژوهش امكان پذير نيست. به همين دليل، هر موسسه پژوهشى يا هر پژوهشگر بر اساس ديسپلين و منظرى كه نمايندگى مى كند، فساد مديريت را مطالعه ميكند. پويايى فساد مديريت به اين معناست كه اين پديده دائما رنگ عوض كرده و در اشكال گوناگونى خود را نشان داده دائما دگرگون ميشود.

در چارچوب منظر نهادى(Institutional perspective) فساد مديريت به عنوان پديده اجتماعى و با تاكيد بر نهادهاى رسمى اجتماعى به بررسى گذاشته ميشود. پيامد چنين بكارگيرى از چنين روشى يكى اين است كه سهم انگيزه و رفتار فردى در فساد مديريت ناديده انگاشته ميشود. جرم شناسان اما فساد مديريت را به عنوان يك «جرم و انحراف » تلقى نموده بر تاثير روانشناسى فردى تاكيد مى ورزند. در صورتى كه بخواهيم عوامل و پيامدهاى فساد مديريت را از منظر نگاهى كل گرا(Holistic) به بررسى بگذاريم نمودار زير آنها را به نمايش مى گذارد. در اين نماگر- به دليل گزيده نويسى و همچنين تمركز بروى موضوع-از نمايش عوامل و پيامدهاى بين المللى فساد مديريت صرفنظر شده است.

نماگر ۲: عوامل و پيامدهاى پيدايش رانت



اشاره به چند نكته براى فهم نمودار فوق ضرورى است. نخست آنكه مبناى تقسيم‌بندى نهادها در نمودار فوق تقسيم آنها به نهادهاى دولتى، خصوصى و مدنى است. افزون بر اين چنين تصور مى‌شودكه كارايى و شفافيت كاركرد اين نهادها وابسته به كنترل متقابلى است كه اين نهادها با استفاده از ابزارهاى گوناگون قانونى، ادارى، اطلاعاتى و فيزيكى نسبت به يكديگر روا مى‌دارند. ساختار، كاركرد و هدف نهادهاى دولتى، خصوصى و مدنى يكى نيست. به همين دليل ميتوانند در رقابت و نظارت بر يكديگر فساد مديريت در يكديگر را كاهش دهند. ساختار دولت و نهادهاى مرتبط به آن معمولا هرمى بوده كاركرد آن ارائه خدمات عمومى است. هدف دولت كسب اقتدار براى جلوگيرى از گسيختگى اجتماعى است. ساختار بخش خصوصى آميخته ايى اشكال هرمى و شبكه ايى است ارائه خدمات و كالا، ايجاد مطلوبيت و در نهايت دست يابى به سود است. ساختار جامعه مدنى معمولا شبكه اى است و اعضاى آن به شكل داوطبانه به آن مى پيوندند. كاركرد و هدف اين بخش از جامعه ارائه خدماتى است كه بر مبناى ارزش‌هاى مشترك اعضاء تعريف مى شود. در جوامعى كه اين سه بخش بطور نظام يافته و موثر بر يكديگر نظارت ندارند، احتمال پيدايش فساد مديريت افزايش ميابد. ناسازگارى ساختار، كاركرد و اهداف اين سه بخش زمينه نظارت آنها بر يكديگر است.

نماگر بالا همچنين نشان ميدهد كه دو دسته عوامل فردى و اجتماعى در فساد مديريت نقش دارد. عوامل فردى ميتواند با انگيزه سودجويانه، خانوادگى و قومى و همچنين مريد پرورى سياسى طبقه بندى شود. عوامل ساختارى نيز ميتواند سياسى، فرهنگى، اقتصادى، اجتماعى، حقوقى، فرهنگى و يا مديريت و سازمانى باشد. طبقه بندى عوامل فساد مديريت انتزاعى و پرداخته ذهن يا به زبان ديگر نوعى اعتبار اجتماعى(Social construction of reality) است. اين عوامل در برون دنياى برون ذهنى و برون زبانى از يك ديگر مستقل نيستند. بنابراين جدا كردن آنها نه تنها بى فايد بلكه مانع فهم واقعيت مستقل از ذهن (Concrete reality)است.


بنا به تحقيقات تجربى انجام شده ميان افزايش فساد مديريت و برخى از عوامل سياسى، اقتصادى، اجتماعى، حقوقى، فرهنگى و فرهنگ مديريت و سازمان رابطه آشكار و محكمى وجود دارد. اين رابطه با برخى از متغيرها مستقيم و برخى غيرمستقيم است. عواملى كه مستقيماً‌ با فساد مديريت پيوند دارند عبارتند از:


سياسى
نارسائى فرهنگ همبستگى شهروندى واجتماعى (Bryce, ۱۹۲۱).
نبود پلوراليسم و تكثر سياسى
اقتدارگرائى يا سلطانيسم سياسى
ادغام نهادهاى مذهبى و نهادهاى قدرت
حجم بزرگ بخش عمومى و دولت
پاسخ گو نبودن نهادهاى قدرت
نابرابرى توزيع قدرت سياسى
رقابتى نبودن عرصه سياسى
عدم استقلال دولت از نهاد مذهب

اقتصادى
نارسائى بخش خصوص و رقابتى نبودن آن
گستردگى دامنه تصدى گرى اقتصادى دولت
وابستگى دولت به درآمدهاى رانتى و غير مالياتى

اجتماعى
نارسائى جامعه مدنى
محدوديت مشاركت شهروندان در
رسانه‌هاى گروهى غير مستقل
غلبه روابط قومى بر روابط شهروندى

حقوقى
قوانين و ابزارهاى حقوقى ناكارائى
كافى قوه قضائى عدم استقلال
ناكارائى و عدم استقلال نهادهاى نظارتى
پيچدگى و تداخل قوانين

فرهنگى
ناكارائى نهادهاى آموزش و پروش
عدم استقلال نهادهاى آموزش و پروش
ناكارائى موسسات توليد دانش
نرخ بالاى بيسوادى

فرهنگ مديريت و سازمان
وجود سازمانهاى موازى ،تعدد مراكز تصميم گيرى.
حاكم بودن نظام بوروكراسى
پيچيده بودن مراحل انجام كار
توزيع نامناسب اختيارات و نارسائى نظارتى

روشن است كه ميان خود عامل‌هاى فوق نوعى همبستگى وجود دارد. مثلاً ميزان پاسخگويى نهادهاى قدرت و سياسى خود تابعى از فقدان رقابت مؤثر سياسى، فقدان احزاب سياسى جا افتاده و پايدار، نبود شفافيت سياسى و بالاخره نبود قوانين مناسب تنظيم حيات سياسى و روابط ميان نهادهاست. يا عدم مشاركت نهادهاى مدنى خود معلول گستردگى نهادهاى مدنى، نبود مطبوعات و رسانه‌هاى مستقل يا تأثير گسترده است. فقدان متغيرهاى فوق خود زمينه‌ساز فساد سياسى است كه يكى از شرايط ضرورى فساد مديريت مى‌باشد. (۱۹۸۶، , , Nice۱۹۷۸ Dobel, D).


نماگر زير اين تداخل و همبستگى را به خوبى نشان ميدهد:


نماگر ۳: رابطه خرده نظام هائى زمينه ساز رانتبرى



ميزان پاسخگويى نهادهاى قدرت و سياسى خود و ابسته به متغيرهاى ديگرى همچون ميزان رقابت سياسى، چگونگى تأمين مالى فعاليت‌هاى احزاب سياسى، شفافيت سياسى و وجود قوانين و مقررات دقيق، تفصيلى و مؤثر است. منظور از رقابت سياسى آن است كه توزيع قدرت يا بخش خصوصى هستند مى‌توانند بر نهادهاى قدرت و بخش خصوصى نظارت نموده و نقش مؤثرى را در كنترل آنها به‌عهده بگيرند. البته نهادهاى قدرت و بخش خصوصى كه انگيزه اصلى آن جلب سود است و نيز به نوبه خود مى‌تواند نهادهاى مدنى و يكديگر را كنترل كنند. اين كنترل متقابل و مستمر يكى از تضمين‌هاى اساسى در جلوگيرى از فساد سياسى و ادارى به‌شمار مى‌آيد. بجز نهادهاى مدنى شهروندى، مطبوعات و رسانه‌هاى گروهى مستقل از حكومت مى‌توانند نقش مهمى را در پيشگيرى فساد مديريت بازى كنند. رسانه‌ها با بالابردن سطح افكارعمومى و همچنين برانگيختن حساسيت نسبت به مسائلى كه مهم به‌شمار مى‌آيند مى‌توانند به بيدارى افكارعمومى كمك نموده و با مؤثرنمودن گردش اطلاعات هزينه فساد مديريت جذابيت خود را در نزد مقام‌ها و كارگزاران از دست بدهد.

همچنين ميان حجم دولت و ميزان تصدى‌گرى آن و فساد مديريت نوعى همبستگى مستقيم وجود دارد. گستردگى دولت و حجم خدماتى كه عرضه مى‌كند مى‌تواند امكان رانت‌خوارى و فساد مديريت را افزايش دهد. لذا كاهش حجم دولت و سپردن وظايف دولت به بخش خصوصى، در صورتى‌كه تحت نظارت نهادهاى مدنى صورت گرفته، از انحصار دولتى كاسته و همزمان بر ميزان رقابت در بخش خصوصى بيفزايد، مى‌تواند نقش مفيدى در كاهش فساد مديريت ايفا نمايد. لذا مى‌توان ادعا كرد خصوصى‌سازى و آزادسازى اقتصادى از شرط‌هاى جلوگيرى از فساد مديريت به‌شمار مى‌آيد.
اما بايد توجه داشت كه به صرف خصوصى‌سازى- حتى به شرط اجراى صحيح- نمى‌توان انتظار داشت كه فساد مديريت كاهش يابد. بلكه هر خصوصى‌سازى تنها به شرطى مى‌تواند در چارچوب مؤثر عمل كند كه همزمان رقابت در ميان بخش خصوصى را ا فزايش دهد. تنوع و تكثر در بخش خصوصى همزمان مى‌بايست با افزايش فعاليت‌هاى شورايى و سنديكايى كاركنان تكميل شده و بخش خصوصى از درون به‌وسيله نهادهاى كارگرى و كارمندى كنترل شود. بسط نهادهاى سنديكايى در عين حال تقويت‌كننده نهادهاى مدنى به‌شمار مى‌آيد. براى تقويت استقلال بخش خصوصى در مقابل دولت ضرورى است كه اين بخش بتواند به‌عنوان يك كل مستقل در مقابل دولت مطالبات خود را مطرح نمايد.
وجود نهادهاى حقوقى و قضايى مستقل يكى ديگر از شرايطى است كه مى‌تواند به كاهش ميزان فساد مديريت كمك كند.
از اين‌رو مى‌توان گفت كه پيوند محكمى ميان فساد مديريت و ميزان كنترل قدرت ازسوى نهادهاى حقوقى و قضايى وجود دارد. به همين جهت طبق پژوهش‌هاى بانك جهانى هر چه نهادهاى حقوقى و قضايى كشورهاى مورد تحقيق به نهادهاى قدرت وابسته‌تر باشند، احتمال فساد مديريت بالاتر است. بر همين منوال آنجا كه مؤثريت مديريت عمومى بر ارگان‌هاى دولتى ضعيف‌تر است محيط مديريت آمادگى بيشترى براى فساد پيدا مى‌كند، لذا توصيه مى‌شود كه مديريت اجرايى از نهاد قدرت مستقل بوده و براساس مبانى تخصصى و فنى اداره شود.
در بررسى‌هاى مقايسه‌اى بين‌المللى نيز مى‌توان به اين نكته پى برد كه هر چه نظام‌هاى مردمسالار مدنى بيشتر، توزيع قدرت و درآمد موزون‌تر باشد، احتمال فساد مديريت كمتر است. به همين دليل كشورى با فساد مديريت كمتر به‌طور معمول، از تكثر سياسى و توزيع مناسب قدرت، درآمد و منزلت اجتماعى برخوردار است و نقض حقوق‌بشر در آنها كمتر است.

فساد مديريت در شرايط ايران

متغيرهايى كه از آنها به‌عنوان عوامل فساد مديريت نامبرده شده خود معلول يك سلسله عوامل بنيادين ديگرى هستند. اين عوامل همانگونه كه آمد ساختارى و دگرگونى آنها نيز تاريخى است.
سازمان و مؤسسه و تشكل رسمى در بستر فرهنگ يك جامعه مى‌رويند. سازمان‌هاى رسمى درنتيجه بازتاب روابط فرهنگى ديرنده يك جامعه است. فساد مديريت و متغيرهاى مؤثر بر آن نيز چنين است. يعنى مثلا‌ً ميزان پاسخگويى نهاد قدرت به شهروندان خود درنهايت متكى به متغيرهاى مربوط به فرهنگ سياسى و درچاچوب گسترده‌ترى در پهنه فرهنگ جامعه قابل مطالعه است. يا ميزان مشاركت نهادهادى گوناگون جامعه مدنى در نظارت بر قدرت نيز چنين است. لذا بين اساسى‌ترين متغيرهاى فرهنگ سياسى ايران و متغيرهاى واسطه و سپس فساد مديريت رابطه همبستگى قوى وجود دارد. اساسى‌ترين مؤلفه‌هاى فرهنگ سياسى ايران مى‌تواند با مفاهيمى همچون سلطانيسم (پاتريمونيال شرقى)، ادغام نهادهاى دينى و دولتى و مشروعيت‌بخشيدن به نظام سياسى با نظم آسمانى فهم شود. سلطانيسم كه صرفنظر از شكل و فرم رژيم‌هاى حاكم بر ايران وجه اساسى و محتوايى آنها را شكل داده است در سطح كلان و خرد داراى جلوه‌هاى گوناگونى است. حكومت در فرهنگ سياسى منبعث از سلطانيسم در سطح كلان سياسى به‌عنوان نهادى مستقل از شهروندان ظاهر شده و مالك رعاياست. حكومت با چنين ساختارى خود را در قبال رعيت‌هاى خود پاسخگو نمى‌داند، بلكه متولى همه‌جانبه اداره شئونات آنهاست.تقسيم شهروندان به درجه يك و دو و بخشيدن امتياز استخدام دولتى يا ورود به آموزش‌عالى يا مدارك دانشگاهى به‌عنوان تيول در اشكال آن به شهروندان به ميزان نزديكى به قطب و قلب حاكميت از پيامدهاى تسلط حاكميت فرهنگ سلطانيسم بر نهاد قدرت است. در چنين مناسباتى ديگر قدرت مشروط به هيچ ملاكى نيست، بلكه قدرت حاكم خود ملاك و ميزان ارزيابى امور و ازجمله رفتار شهروندان است. از آن رو كه ملاك يا ميزانى براى مقايسه رفتار نهاد قدرت و مؤسسات ناشى از آن نيست و همه‌چيز مشروط بدان است، معناى فساد مديريت اساساً در فرهنگ سلطانيسم فاقد موضوعيت است. فرض وجود فساد مديريت ، فرض وجود ميزان و ملاك‌هاى خارج و بالاتر از نهاد قدرت است و فرض وجود نظارت شهروندان بر نهاد قدرت. در سلطانيسم اساساً اين دو مؤلفه موضوعيت ندارد، چون همه‌چيز از آن سلطان است و اراده او و كارگزارانش ملاك و مناط او خوب و بد است. تيول‌دارى جزئى از نظام سلطانيسم و فرهنگ آن است. در اين نظام از آن جهت كه رعيت‌دارى حقى نيست،‌ اين عطيه سلطان است كه اين بى‌حقى را به شكل‌دادن القاب، عنوان‌ها، مقام، مدرك، خدمات غيرمادى يا حتى مادى به‌عنوان تيول جبران مى‌كند. تيول گاه شكل مجسم و مادى دارد كه عوايد آن در اشكال مادى و غيرمادى قابل مشاهده است و گاه به شكل اعطاى منصب و يا مقام و اخيراً مدارك دانشگاهى صورت مى‌پذيرد. اين نوع اخير عطيه و تيول در دولت شبه‌مدرن-شبه سرمايه دارى ايران البته از وسعت بيشترى برخوردار است. خيل كارمندان و صاحب منصبانى كه به دليل رابطه با اين مقام و آن مقام يا نشان‌دادن وفادارى به ارباب قدرت و دين به ارگان‌هاى دولتى و يا غيردولتى خزيده‌اند. نماد اين شكل از تيول‌دارى است. به همين دليل سخن از شايسته‌سا لارى و مفاهيمى كه با ديوان‌سالارى دولت مدرن آميختگى دارند در نظام سلطانيسم و رابطه تيول‌دارى بى‌معناست. شاخص شايستگى در سلطانيسم همان وفادارى به ارباب قدرت و ذوب هويت در اراده بى‌بديل آنهاست.

فرهنگ مديريت و سازمان

فرهنگ مديريت يك جامعه، جزئى از فرهنگ كل جامعه يا به زبان دقيق تر خرده فرهنگى از منظومه فرهنگ جامعه كلى است و بنابراين مستقل از آن نيست. با اين وجود، براى بالابردن دقت و روشن تر كردن ابعاد مسئله ميبايست فرهنگ مديريت و سازمان را مستقل از فرهنگى كلى و ساير خرده فرهنگ‌ها به بررسى گذاشت. مديران، كارگزاران و نيروى انسانى هر سازمان ادارى در فرآيند پرورشى و آموزشى جامعه، اجتماعى شده و هنجارهاى آن، ذهنيت و رفتار آنها را شكل ميگيرد. فرهنگ مديريت و سازمان فعلى ايران مانع توسعه اقتصادى اجتماعى بوده و زمينه ساز رانت برى است. ريشه اين فرهنگ كه محصول تعامل عوامل بسيارى است را بايد در دوره قاجاز و سپس پهلوى جستجو كرد. اين نظام ادارى عليرغم دگرگونى‌هاى اساسى در جهان نتوانسته به ابزارى براى ارائه خدمت به شهروندان تبديل شود. با سقوط رژيم پهلوى فرهنگ و سازمان ديوانسالارى ايرانى در زير ضربات شديدى قرار گرفت. اما با بازساى ناقصى كه از آن شد در خدمت سلطانيسم با صبغه مذهبى قرار گرفت كه با سازمان گرى و مديريت به معنى امروزى آن بيگانه است. اين تركيب ناموفق به كاهش كارائى و افزايش رانتبرى اين ديوان سالارى افزود. ناكارائى اين ديوان سالارى منجر به پيدايش سازمانهاى موازى تعدد مراكز تصميم گيرى انجاميد. وجود سازمانهاى موازى ،تعدد مراكز تصميم گيرى. موجب ميشود كه نتوان حدود اختيار و مسئوليت سازمانها را به دقت ترسيم نمود. بنابراين نظارت داخلى و يا خارجى و مديريت بر انها دشوار خواهد شد. افزون بر اين حاكم بودن نظام بوروكراسى و مداخله اين سازمانها در زندگى اقتصادى و اجتماعى روند تصميم گيرى را كند و هزينه‌ها را افزايش و كارائى را كاهش ميدهد. با حاكم شدن نظام بوروكراسى، مداخلات موازى بر ييچيدگى فرايند امور ادارى افزوده شده -و در نبود رسانه-هاى مستقل- نظارت بيرونى از سوى شهروندان غير ممكن ميشود. اينك ديوان سالارى ايران يكى از منابع مهم فساد مديريت در ايران است به عاملى براى از بين رفتن سرمايه مالى، انسانى و اجتماعى شده و هر نوع توسعه اقتصادى مشروط به دگرگونى اساسى در آن ميباشد.

پيامدهاى فساد مديريت

فساد مديريت به‌مثابه يك پديده اجتماعى معلول يك فرايند پويا متشكل از سلسله عوامل و شرايط خاصى است، اما خود همزمان داراى پويائى و پيامدهاى گوناگون اقتصادى و سياسى است. دشوار است كه بتوان در دنياى برون ذهنى ميان علل، خود فساد مديريت و همچنين پيامدهاى آن تفكيك قائل شد. چه خود علت، فساد مديريت و پيامدهاى آن زنجيره پيوسته اى را تشكيل ميدهند.
از نظر اقتصادى فساد مديريت بطور مستقيم و غيرمستقيم، پنهان و آشكار داراى پيامدها به روى متغيرهايى همچون سرمايه‌گذارى، رشد اقتصادى، توزيع درآمد، شاخص فقر، درآمد و هزينه‌هاى دولت است. افزايش فساد مديريت موجب كاهش نرخ سرمايه‌گذارى مى‌شود، چون هزينه‌هايى همچون رشوه، عقب‌افتادن امور ادارى، سرمايه‌گذارى‌ها، گمركى و مشكلاتى ناشى از فساد در ديوان‌سالارى هزينه‌هاى پروژه‌هاى سرمايه‌گذارى را افزايش و زمان بهره‌بردارى را نيز طولانى‌تر مى‌كند. وجود فساد مديريت همچنين مى‌تواند ريسك و مخاطره سرمايه‌گذارى در مقابل توقف احتمالى يا كارشكنى ازسوى مأمورين دولتى را افزايش دهد و درنتيجه بازده نهايى سرمايه را كاهش دهد. تأثير فساد مديريت به روى رشد اقتصاد نيز منفى است. بنا به تحقيقاتى كه مارورو (۱۹۹۵ Mauro ) انجام داده است كشورهايى كه توانسته‌اند مقام خود را در رده‌بندى بين‌المللى فساد مديريت بهبود داده از مقام ۶ به ۸ (بهترين مرتبه مقام ۱۰ است) صعودكنند، نيم درصد به رشد اقتصادى آنها افزوده شده است.
فساد مديريت همچنين توزيع درآمد در جامعه را ناموزون‌تر نموده شكاف طبقاتى را بيشتر مى‌كند، چرا كه موجب مى‌‌شود تا اقليتى كه داراى امكان انحصارى استفاده از رانت‌ها را دارند به درآمدهاى كلان رسيده و موقعيت سياسى يا اجتماعى خود را ابزارى در جهت افزايش درآمد نمايند. ازسوى ديگر گروه‌هاى اجتماعى كه از موقعيت‌هاى ويژه برخوردار نيستند، كمتر مى‌توانند از امكانات عمومى كه از بودجه مؤسسات دولتى فراهم مى‌شود استفاده نمايند، چرا كه فساد مديريت موجب مى‌شود كه آنها نتوانند به يكسان‌ از خدمات ادارى كه به‌وسيله بودجه دولتى تأمين مالى شده است استفاده كنند. در بسيارى از موارد اين اقشار از آنجا كه با موانع ادارى و يا مطالبات مالى ازسوى كارگزاران حكومتى روبه‌رو مى‌شوند، ترجيح مى‌دهند كه از اين خدمات استفاده نكنند. برخى از پژوهشگران بين گستردگى فقر در جوامع پيرامونى نوعى همبستگى مى‌بينند. (۱۹۶۹ Scott,)
بنا بر همين پژوهشها از آنجا كه فساد مديريت مايه كاهش سرمايه‌گذارى و توقف رشد اقتصادى است بالتبع بطور غيرمستقيم تأثيرى فزاينده بر فقر خواهد داشت. شواهد تجربى بر آن است كه به ازاى هريك درصد رشد اقتصادى در كشورهاى موضوع تحقيق آنها كه از فساد مديريت رنج مى‌برده‌اند، درآمد اقشار فقير تقريباً به همان نسبت افزايش يافته است. (۱۹۶۹ Scott,)
بنا به تحقيقات بانك جهانى كه شامل برخى از كشورهاى در حال توسعه است، صاحبان شركت‌هاى كوچك در مقابل فساد مديريت داراى آسيب‌پذيرى بيشترى نسبت به شركت‌هاى بزرگ هستند. به همين دليل فساد مديريت محيط سرمايه‌گذارى را براى شركت‌هاى شهروندان كشورها بيشتر ناامن مى‌نمايد. شركت‌هاى چندمليتى در مقابل توانايى بيشترى براى حل معضل فساد مديريت نشان مى‌دهند. اين امر بدين معنا است كه فساد مديريت مى‌تواند شرايط نابرابرى را ميان سرمايه‌گذاران داخلى و خارجى فراهم كند به گونه‌اى كه سرمايه‌گذاران خارجى داراى مزيت بيشترى نسبت به سرمايه‌گذاران داخلى شوند. (۱۹۹۹ Rose-Ackerman,)ازسوى ديگر فساد مديريت هم در درآمدهاى دولت مؤثر واقع شده و مى‌تواند كاهش آن را موجب شود. چرا كه خدماتى كه مى‌بايست به قيمت دولتى عرضه شود، ازسوى كارگزاران عرضه شده و درآمدى كه مى‌بايست به صندوق دولت واريز شود در اختيار آنها قرار مى‌گيرد. اما فساد مديريت به روى هزينه‌هاى بودجه دولت نيز مؤثر است. پژوهش‌هاى مبتنى بر داده‌هاى آمارى نشان مى‌دهد كه افزايش فساد مديريت اقلام هزينه‌هاى سازنده و زيربنايى بودجه را كاهش مى‌دهد و در عوض هزينه‌هاى غيرضرورى را افزايش مى‌دهد.
در عرصه سازماندهى نيروها نيز فساد مديريت داراى تأثيرات مخربى است. ازجمله اينكه فساد مديريت مانع شايسته‌سالارى شده و بوروكراسى و نظام ديوان‌سالار به سازمانى متشكل از متملقين و ذوب‌شدگان در رهبران ريز و درشت تبديل مى‌كند. در چنين سازمانى هر كارگزار و پايور بر گرد خود متملقين را خواهد داشت كه مايل هستند در او ذوب شوند. كارايى تشكيلاتى با اين ويژگى شايد در روابط فرقه‌اى مجاز يا حتى داراى كارايى باشد، اما دستگاه ادارى و ديوان‌سالارى به علت ويژگى خاص خود نمى‌تواند مناسبات فرقه‌اى را بپذيرد و دستگاه ادارى به چاه ويل دفن اعتبارات دولتى براى ارتزاق مريدان رهبر تبديل خواهد شد كه زينت مراسم رسمى نقض نيروهاى داوطلب و هواداران پاكباخته رهبر را بازى مى‌كنند.

كاهش سرمايه اجتماعى يا سرمايه اعتماد عمومى از ديگر پى آمدهاى گسترش فساد مديريت است. ميان كاهش سرمايه اجتماعى و سرمايه مالى نوعى همبستگى خطى مثبت وجود دارد. بنابراين با كاهش سرمايه اجتماعى سرمايه مالى نيز كاهش مى ياد.( Putnam,et. al. ۱۹۹۳) كاهش سرمايه اجتماعى داراى پويائى است و خود بر ساير متغيرهاى اقتصادى، سياسى، فرهنگى و سياسى موثر است.

پيامدهاى فساد مديريت در عرصه سياسى نيز قابل توجه است، چرا در صورت گسترش مى‌تواند به از بين رفتن مشروعيت حاكميت، كاهش مشاركت عمومى در امور سياسى و بالاخره كاهش مؤثريت نظام حكومت منجر شود. پديدارشدن شكاف و تنش ميان شهروندان نتيجه طبيعى چنين روندى است كه مشاهدات و تحقيقات تجربى نيز آن را تأييد مى‌كند.(۱۹۶۷, Nye, , ۱۹۹۱, Gillespie, et al, ۱۹۸۶Johnston,)

امكان بقاى نظامى با چنين ويژگى‌هايى بخصوص در كشورهاى پيرامونى و توسعه‌نيافته، با پايان‌يافتن پشتيبانى داخلى در گروه، جلب حمايت از قدرت‌هاى خارجى است. به همين دليل اغلب ميان افزايش ميزان فساد مديريت و دخالت نقش‌آفرينان بين‌المللى در محيط داخلى سياسى، نوعى همبستگى وجود دارد. نمونه چنين پديده‌اى را مى‌توان در ميان كشورهاى امريكاى جنوبى و يا افريقايى با ميزان بالاى فساد مديريت و وابستگى خارجى مشاهده كرد. خود دخالت نقش‌آفرينان خارجى به‌عنوان عاملى اضافى براى ايجاد تعادل سياسى در داخل يك كشور يكى از مصاديق فساد و البته فساد سياسى است. در چنين شرايطى برخى از نيروها كه در مبارزه براى كسب قدرت در داخل كشور، قادر به رقابت شفاف و منطبق با قواعد بازى سياسى نيستند، با كمك از خارج از محيط سياسى داخلى، تلاش مى‌كنند تا تعادل نيروها را در داخل به نفع خود دگرگون كنند.

مطالعه تاريخ ايران نشان مى دهد كه ساختار سياسى ايران از گذشته‌هاى دور به گونه ى بوده است كه نظام ادارى و سياسى به شدت ، در هم تنيده و قائم به شخص بوده است و عامه مردم ملزم به اطاعت بى چون و چرا از شاه و در دوران اخير ،دولت و حتى مامورين عادى بودند.در انتصابها نيز به شايسته سالارى توجهى نمى گردد.


يافته‌هاى تجربى فساد مديريت در ايران

ابعاد فساد مديريت در ايران در يك مقايسه بين‌الملل

بنا به پژوهشهاى سازمان جهانى شفافيت(Transparency International) در مورد نظام مديريت ايران يكى از پرفسادترين نظامهاى مديريت جهان به‌شمار مى‌آيد.
شاخص درجه فساد ايران بنا به تحقيقات يادشده در دوره ۲۰۰۳-۲۰۰۹ ميان در دامنه (۲.۳ تا ۱.۸) در نوسان بوده است.
شاخص درجه فساد در اين دوره داراى روندى فزاينده بوده است. همين امر موجب شده تا رتبه شفافيت مديريت ايران در ميان ساير كشورهاى جهان از رده ۷۸ در سال ۲۰۰۳ به ۱۶۸ در سال ۲۰۰۹ كاهش يابد. برپايه اين شاخص موقعيت ايران از نظر فساد مديريت همرديف كشورهاى توسعه‌نيافته افريقايى يا امريكاى جنوبى است. جايگاه كشورهاى اسكانديناوى در اين دوره با شاخصى بالاتر از ۹ داراى كمترين فساد مديريت در جهان هستند. بر پايه نمودار زير فساد مديريت در ايران بيش از ۸۰ درصد بيشتر از كشورهاى بالاى جدول است.

نماگر ۱: شاخص فساد و رتبه بين المللى فساد اقتصادى در ايران در مقايسه با ميانگين سبد نفتى اوپك و درآمد نفتى ايران



منبع: دبيرخانه اوپك، سازمان جهانى شفافيت، در نماگر بالا عدد ده نماينده فساد كم عدد صفر نماينده فساد زياد است

يافته‌هاى پژوهشگران بانك جهانى (Daniel Kaufmann, et. Al , ۲۰۰۸) در شش سال اخير تاييد ميكند كه فساد مديريت ايران در دوره ۲۰۰۳ الى ۲۰۰۸ گسترده تر شده است. به پايه همين اطلاعات رتبه ايران از نظر كارائى و سلامت مديريت در ميان ساير كشورها همواره در حال نزول بوده است. شاخص فساد ميتواند بين صفر و پنج نوسان نمايد. رابطه شاخص فساد با درجه فساد معكوس است. شاخص بالا نشانه فساد كم، و شاخص پائين نشانه فساد گسترده مى باشد. مقايسه شاخص فساد، رتبه جهانى ايران و همچنين ميانگين سبد قيمت نفت اوپك در نماگر بالا همچنين نشان ميدهد كه با افزايش قيمت نفت فساد مديريت در ايران افزايش يافته و همزمان رتبه فساد پذيرى اقتصاد نيز كاهش يافته است. براى افزايش دقت و اعتبار داده‌هاى آمارى بالا، منبع ديگرى بكار گرفته شده است.

نماگر ۲: تغيرات شاخص‌هاى فساد مديريت در ايران


منبع:

Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi (۲۰۰۸) براى تعريف مفاهيمى كه در نماگر بالا بكاربرده شده به شاخص شماره ۱ مراجعه كنيد. شاخص‌هاى بالا ميتوانند ميان -۲.۵ to ۲.۵ نوسان كند. ۲.۵ نشان بالاترين و در نتيجه بهترين وضعيت ۲.۵- نشان پائين‌ترين و در نتيجه بدترين وضعيت ميباشد.

شاخص‌هاى بالا در برگيرنده يك مقايسه تاريخى از نوسان آنهاست و همزمان رابطه نوسان شاخص‌ها را با افزايش قيمت نفت نشان ميدهد. نكاتى كه ميتوان از نماگر بالا دريافت را ميتوان به فشردگى چنين بر شمرد. نخست نوسان قابل توجه شاخص. دوم كاهش شاخص‌هاى پاسخگويى دولت، ثبات سياسى، كارائى حكومت نسبت به آغاز دوره كاهش پيدا كرده و بنابراين نامناسب تر شده است. ساير شاخص ها، هر چند گاه اندكى بهبود يافته اند اما گرايش ثابتى نداشته و در نهايت منفى ميشوند. نوعى همبستگى خطى ميان افزايش شاخص‌هاى فساد مديريت و افزايش قيمت نفت مشاهده ميشود.
شاخص پاسخگوئى دولت كه يكى از متغيرهاى مهم مبارزه با فساد مديريت است، در دوره مورد بررسى در نوسان با معنائى است. چراكه در دوره ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۴ كه فعاليت‌هاى مطبوعاتى نسبتا بيشتر است، پاسخگوئى دولت نيز افزايش ميباشد. با سركار آمدن دولت نهم اين شاخص كاهش پيدا كرده و به پائين‌ترين ميزان خود در طى ۱۱ سال اخير ميرسد. كاهش پاسخگوئى دولت داراى همبستگى مستقيم با افزايش قيمت نفت است. ساير شاخص‌ها نيز كم يا بيش سرنوشت شاخص پاسخگوئى دولت را داشته اند. چون همزمان با نوسان كه بيان بى ثباتى است با افزايش قيمت و درآمد نفت گرايش منفى پيدا كرده اند.

نماگر ۳:رتبه بندى بين المللى ايران بر پايه شاخص‌هاى فساد مديريت



منبع:
Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi (۲۰۰۸) در نماگر بالا شاخص ۱۰۰ بالاترين و صفر پائين‌ترين ميباشد

نماگر بالا جايگاه ايران را در يك مقايسه جهانى و تاريخى به نمايش گذشته و نشان ميدهد كه بر پايه شاخص‌هاى معين جايگاه ايران نسبت به ساير كشورها چه دگرگونى اى داشته است. شاخص پاسخگويى دولت در آغاز دوره پائين است ولى به تدريج افزايش يافته ولى تداوم نيافته مجددا سقوط ميكند. افزايش و سپس كاهش شاخص نشانه بى ثباتى شاخص پاسخگوئى دولت و همزمان افزايش پاسخگو نبودن آن در پايان دوره ميباشد. دگرگونى شاخص ثبات سياسى در دوره مورد مطالعه نيز كما بيش مانند شاخص پاسخگوئى دولت است. دگرگونى شاخص‌هاى كارائى حكومت، كيفيت قانون گذارى، رعايت قانون و بالاخره كنترل فساد نيز تقريبا از الگوى دو شاخص پيشين پيروى ميكنند. نوسان شاخص‌ها بيان اين مطلب است كه جامعه ايران، در مقايسه با كشورهاى پيشرفته، از ثبات ساختارى و بلند مدت برخوردار نيست. به همين دليل با دگرگونى محدود در هريك از سه قواى حاكميت، شاخص‌ها نوسان ميبابد.

نتيجه‌گيرى

فساد مديريت در ايران نه امرى عرضى و موقت است و نه امرى محدود به مدار مبادله پولى و نه ميدان خاص برخى از كارگزاران و شهروندان درجه دو كه جزء خواص حكومتى به‌شمار نمى‌آيند. فساد مديريت از آنجا شروع مى‌شود كه باندهاى قدرت كه جزء خواص و خودى‌ها به‌شمار مى‌آيند و با پشتوانه‌هايى در حاكميت دارند با حداقل هزينه، حداكثر فرصت‌هاى سياسى و مطلوبيت‌ها و خدماتى را كه قابل ارزيابى به وجه نقدى نيستند را به خود اختصاص داده و درآمدهاى رانتى را در اختيار مى‌گيرند. فساد مديريت در ايران در نهايت محصول فساد سياسى گسترده‌اى است كه بر جامعه ايران سايه افكنده است و سرمايه اجتماعى را به شدت كاهش داده است. فقدان فرصت مساوى براى مشاركت در توزيع قدرت و منزلت ويژگى اساسى فساد سياسى ايران بوده و عمدتا با سلطانيسم شرقى قابل توضيح است. اما اين سلطانيم همه مشكل را توضيح نمى دهد. فرهنگ سياسى سلطانيسم، آميختگى نهادهاى مذهبى در دولت و اقتصاد نفتى هركدام اضلاع پيكره‌اى را مى‌سازند كه فساد مديريت محصول طبيعى آن است. تاثير همزمان قبيله، قوم و عشيره گرائى(در تقابل با حقوق برابر شهروندى) نيز در كنار سلطانيسم قابل انكار نيست و به نوعى مكمل آن است.

همين تركيب است كه به پاسخگونبودن نهاد قدرت انجاميده، مانع ظهور و تقويت و گسترش نظارت نهادهاى جامعه مدنى شده است. بدون اصلاح نهادهاى قدرت قدرت، دگرگونى فرهنگ سياسى، تكثر سياسى، نظارت متقابل و متبادل نهادهاى گوناگون دولتى، خصوصى و مدنى بر يكديگر، و وجود رسانه‌هاى گروهى مستقل و مؤثر، فساد ادارى قابل اصلاح نيست. تحقيقات تجربى در سطح بين‌المللى نشان از نوعى همبستگى محكم ميان فساد مديريت و استبداد و فساد سياسى است. فساد مديريت در عرصه اقتصادى موجب كاهش سرمايه‌گذارى و ركود اقتصاد، افزايش بيكارى، نابرابرى توزيع درآمد و فقر شده كه هركدام از اين متغيرها موجب عدم تعادل‌هاى ديگرى مى‌شوند.
از پيامدهاى سياسى فساد مديريت بحران مشروعيت، كارايى و مشاركت سياسى نهادهاى مدنى است كه درنهايت به شكاف و تنش ميان حاكميت و شهروندان انجاميده بى‌ثباتى را افزايش مى‌دهد.
عمده‌ترين فساد مديريت و مديريت در ايران بخشى از آن است كه به شكل دادوستد خدمت ميان مسئولين بالاى حكومت و كارگزاران اختصاص دارد. بخش قابل‌توجهى از اين خدمات ميان خاندان‌هاى معينى از حاكميت كه شبه اليگارشى‌هايى را تشكيل داده‌اند، مبادله مى‌شود. كشف يا افشاى چنين روابطى هر چند ساده است، ولى پيگيرى قضايى آن به علت ماهيت آن و همچنين نفوذ متهمين عملاً امكان‌ناپذير است. تحليل‌هاى كه ازسوى برخى از وابستگان حاكميت در مورد فساد مديريت عرضه مى‌شود، به علت فقدان دستگاه نظرى جامع و پويائى نمى‌تواند ابعاد مشكل را بشكافد. اين نظرات مبتنى بر جامعه‌شناسى فردگرايانه، سطحى و ناكارآمد بوده و اجرايى نيست و حتى به فرض اجرا داراى كارايى چندانى نمى‌باشد.

ضميمه ۱

پاسخگويى دولت: معيار اندازه گيرى حقوق سياسى، حقوق مدنى و حقوق بشر در هر كشور است.
ثبات سياسى: ميزان سنجش تغيير در حكومت بوسيله اقدامات خشونت آميز است.
كارائى حكومت: بر پايه كيفيت نظام ادارى و خدمات عمومى را اندازه گيرى ميشود.
كيفيت قانون گذارى: بيان پيچيدگى و نظارت شديد قوانين بر بخش غير دولتى ميباشد.
حاكميت قانون(رعايت آن> بر اساس چگونگى رعايت قانون بوسيله نهادهاى رسمى همانند پليس و يا دادگاه‌ها تعيين ميشود.
كنترل فساد: چگونگى نظارت نهادهاى عمومى براى كنترل فساد مديريت را نشان ميدهد.


منابع

Aristotle, (1999), Politics, Translated by Benjamin Jowett. Batoche Books.
Li, H., Xu, L. C. and Zou, H. (2000): Corruption, income distribution and growth, Economics and Politics 12, 2, 155-182

Collins, J., 2004. How Firms Respond to Government Corruption: Insights from India, Academy of Management Best Paper Proceedings, SIM: A1-A6.

Dobel, D. (1978) The Corruption of a State. The American Political Science Review, Vol. 72, No. 3, pp. 958-973.

Gillespie,K. Okruhlik, G. (1991) The Political Dimensions of Corruption Cleanups: A Framework for Analysis Comparative Politics, Vol. 24, No. 1.

Gupta, S.; Davoodi, H.; and Alonso-Terme, R. (1998) "Does Corruption Affect Income Inequality and Poverty?" IMF Working Paper No. 79. Washington: International Monetary Fund.

Johnston, M. (1986) The Political Consequences of Corruption: A Reassessment, Comparative Politics, Vol. 18, No. 4., pp. 459-477.


Mauro, P. (1995). Corruption and growth. Quarterly Journal of Economics 110, 681–712.

Mo, P.H. (2001) Corruption and economic growth, Journal of Comparative Economics 29, 66-79.

Nice, D. C. (1986) The Policy Consequences of Political Corruption. Political Behavior, Vol. 8, No. 3.
pp. 287-295.

Nye, J. S. (1967)Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis. The American Political Science Review, Vol. 61, No. 2., pp. 417-427.

Plato, (1998)The Republic, Jim Manis, Faculty Editor, The Pennsylvania State University.

Priks, M. (2002) Corruption, rent seeking and efficient governance, Stockholm: University.

Rose-Ackerman, S. (1999) Corruption and government causes, consequences, and strategies for reform. Cambridge Cambridge University Press.

http://www.worldbank.org search word: World Bank definition of corruption 2007-11-16

Sen, A, (1999), Development as Freedom,New York: Anchor Books.

Klitgaard, Robert. (1997) “Cleaning Up and Invigorating the Civil Service.” Report prepared for the Operations Evaluation Department of the World Bank.

Putnam, R., Leonardi, R. and Nanetti, R. Y. (1993) Making democracy work: Civic
traditions in modern Italy (Princeton, Princeton University Press).

Scott, J.C. (1969) The Analysis of Corruption in Developing Nations (in Political Development) Comparative Studies in Society and History, Vol. 11, No. 3., pp. 315-341.

UN, Human Development Report 1997, Human Development to Eradicate Poverty.
UN, The Human Development Report 2009.
World Bank, 2004. Governance indicators: http://www.worldbank.org/wbi/governance/govdata2002/.