ايران امروز

گذار از دولت ایدئولوژیک به دولت رانتی اقتدارگرا

دکتر علی حاجی‌قاسمی
پنجشنبه ۲۲ دی ۱۳۹۰
پرس ایران persiran.se

بخش نخست
:هدفمندی یارانه‌ها
گذار از دولت ایدئولوژیک اقتدارگرا به دولت رانتی اقتدارگرا

یک‌ سال پس از آغاز اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها سئوال مهمی که اینک شایسته‌ی پاسخگویی است این است که بواقع انگیزه واراده‌ی اصلی شکل‌گیری چنین طرحی چه بوده و تداوم آن چه تاثیر راهبردی بر نظام سیاسی و وضعیت ایران خواهد گذارد؟ در این مطلب، طرح هدفمندی یارانه ها اقدامی در جهت تغییرقراردادهای اجتماعی میان حکومت و گروه های اجتماعی دانسته شده است که هدف اصلی آن جابجایی امکانات رانتی که تاکنون به همه‌ی جامعه تعلق می گرفت به گروه هایی است که در میان آنها شانس جلب وفاداری به حکومت بیشتر از سایرین است.

یک‌ سال پس از آغاز اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها سئوال مهمی که اینک شایسته‌ی پاسخگویی است این است که بواقع انگیزه واراده‌ی اصلی شکل‌گیری چنین طرحی چه بوده و تداوم آن چه تاثیر راهبردی بر نظام سیاسی و وضعیت ایران خواهد گذارد؟طرحی که به لحاظ کمی سالانه رقمی نزدیک به ٤٠ میلیارد دلار را در بر می‌گیرد و به طور مستقیم بخش عظیمی از جامعه ایران را تحت تاثیر قرار داده است. وقتی که این طرح در دی ماه سال گذشته اجرایی شد هنوز معلوم نبود که دولت در پیشبرد آن تا چه اندازه جدی است؛ آیا امکان مالی برای پرداخت یارانه به بیش از هفتاد میلیون ایرانی را خواهد داشت؟ آیا در نیمه راه در برابر فشارهای سیاسی جناح های حاکم و یا اعتراضات و نارضایتی‌های احتمالی در برابر آن، قادر به ادامه‌ی این سیاست خواهد بود؟ و ده‌ها سئوال دیگر که در پرده ابهام بودند.

یک سال پس از اجرای این طرح، به نظر می‌رسد که این تحول در سیستم بازتوزیع امکانات در جمهوری اسلامی، سال نخست خود را به هر ترتیب در چارچوب اهداف تعیین شده دنبال کرده است. قیمت حامل‌های مختلف انرژی کمابیش در رقم‌های پیش‌بینی شده تثبیت شده و در مقابل، یارانه‌ها هم به حساب‌های مردم واریز شده است. با وجود این همچنان سه سئوال اساسی در ارتباط با بحث یارانه‌ها موضوعیت دارند؛ یکم، شرایط اقتصادی برای ادامه روند اجرای این طرح چگونه است؟ دوم، شرایط سیاسی در حاکمیت و اراده نهادهای قدرت برای تداوم این طرح در صورت تضعیف و یا حذف احمدی نژاد و همراهان وی از مجلس و ریاست جمهوری چه خواهد شد و سرانجام استقبال عمومی از تداوم پروژه‌ی هدفمندسازی یارانه ها چه خواهد بود؟ این نوشته بخش نخست از سلسله مطالبی است در باره موضوع هدفمندسازی یارانه ها در ایران و به همین دلیل قبل از آنکه به این سه سئوال کلیدی بپردازد، در این بخش نخست به دنبال آن است که اهداف و انگیزه‌ی اصلی این سیاست را بررسی و ماهیت و کارکرد این پروژه را در نظام جمهوری اسلامی ایران مشخص نماید.

پیش از ورود به این بحث ضروری است که تاکید شود که تا کنون بحث هدفمندساری یارانه در میان صاحبنظران و کارشناسان مسائل ایران عمدتا یک موضوع اقتصادی تلقی شده است و عمدتا کارشناسان مسائل اقتصادی در باره‌ی آن به اظهار نظر و ارزیابی نشسته‌اند. در این ارزیابی‌ها انتقادات عمدتا متوجه کاستی‌ها و ضعف‌های اقتصادی این طرح، مانند دشواری‌های دولت در تامین بودجه‌ی یارانه‌ها و تاثیرات منفی آن بر اقتصاد ملی، بویژه تاثیر گرانی حامل‌های انرژی و یا تاثیرات افزایش نقدینگی نزد مردم بر میزان تورم در کشور، متمرکز بوده است. هر چند جنبه‌ی اقتصادی این طرح بسیار مهم است و دست‌کم در کوتاه مدت و سیاست روزمره اهمیت زیادی دارد اما از نقطه نظر استراتژیک، طرح هدفمندسازی یارانه‌ها حوزه‌هایی فراتر از عرصه‌ی اقتصاد را در برمی گیرد و در مباحث آکادمیک عمدتا در حوزه‌ی کارکردی دولت‌های رفاه مورد بحث قرار می‌گیرد. علت این امر این است که هدفمندسازی یارانه، آنچنان که در ایران هم تجربه شد، مداخله‌ی فعال دولت در عرصه‌ی سیاست‌گذاری اجتماعی را در برمی‌گیرد که بطور مستقیم سه عرصه‌ی جامعه، اقتصاد و سیاست را تحت تاثیر قرار می‌دهد و از آنها تاثیر می‌پذیرد. بی دلیل نیست که عرصه‌ی رفاه اجتماعی و عملکرد دولت‌های رفاه، موضوعی چندگانه دانسته می‌شوند که یکی از مشخصه‌های آن به کارگیری اصول و روش‌های شناختی رایج در سه حوزه اقتصاد، سیاست و جامعه‌شناسی است. در حالیکه «اقتصاد» به بررسی امکانات و محدودیت‌های تکنیکی و ابزارهای لازم برای عملی ساختن برنامه‌های رفاهی می‌پردازد، عرصه سیاست به ابزارها و اهرم‌های قدرت و امکان شکل‌گیری توافقات استراتژیک میان مدعیان در نهادهای قدرت بر سر برنامه‌های رفاهی می‌پردازد و جامعه‌شناسی به نقش و تاثیر گروه‌های مختلف اجتماعی بر شکل‌گیری و ساختار برنامه‌های رفاهی نظر دارد. تمرکز بیش از حد به جنبه‌ی اقتصادی بحث یارانه‌ها موجب شده است تا جنبه‌ی مهم‌تر این تحول، یعنی زمینه‌های سیاسی و اجتماعی پیدایش آن، پایه‌های فکری و تاریخی گروه‌های مبتکر و حامی این تحول بزرگ و اصولا انگیزه و اراده‌ی آنها در وارد شدن به این عرصه‌ی پرمخاطره و سرانجام جهت‌گیری این تحول در عرصه‌ی سیاسی و اجتماعی و ارتباط آن با تحولات جاری در نظام جمهوری اسلامی ایران، کمتر در کانون توجهات قرار گیرد. در این نوشتار، هدف اصلی، بررسی ریشه‌ها و زمینه‌های سیاسی و اجتماعی پروژه‌ی تحول در نظام یارانه‌ای و ارتباط آن با ماهیت و ساختار در حال تحول نظام جمهوری اسلامی ایران است.

اهمیت‌یابی نظام های رانتی اقتدارگرا در موج سوم گذار به دموکراسی

از دهه‌ی هفتاد میلادی که موج سوم گذار به دموکراسی با کناره‌گیری نظامیان از قدرت در پرتغال آغاز و به دیگر کشورهای جنوب اروپا (اسپانیا و یونان) و سپس به آمریکای جنوبی و کشورهای جنوب شرقی آسیا گسترش یافت و پس از آن با فروپاشی شوروی به اردوگاه شرق و سرانجام با اضمحلال نظام آپارتاید در افریقای جنوبی به این قاره نیز تسری یافت، این سئوال همواره مطرح بوده است که چرا خاورمیانه در برابر موج سوم دموکراسی مقاومت نشان می‌دهد؟ چه عواملی این امکان را در اختیار نظام‌های اقتدارگرای خاورمیانه قرار داده‌اند تا در برابر گذار به دموکراسی ایستادگی کنند؟

در پژوهش‌هایی که در باره علل تداوم اقتدار حکومت‌ها در کشورهای خاورمیانه صورت گرفته است، به عواملی چون خشونت‌ورزی و به‌کارگیری روش‌های مختلف سرکوب توسط این نظام‌ها، تاثیرات فرهنگی اسلام به عنوان ایدئولوژی و فرهنگ ناسازوار با آزادی و دموکراسی، حمایت دولت های غربی از این رژیم‌ها به منظور حفظ امنیت تولید و انتقال انرژی از این کشورها، درآمدهای سرشار نفتی به عنوان منبع اصلی و عظیم تامین بودجه‌ی حکومت‌ها و وجود قراردادهای آشکار و پنهان نظام‌های رانتی با گروه‌های مختلف اجتماعی اشاره شده است. البته در میان پژوهشگران، در باره‌ی نقش و اهمیت هر یک از این عوامل و یا حتی درستی و نادرستی آنها نظرات یکسانی وجود ندارد و این نوشته نیز در پی تایید یا رد همه‌ی این عوامل نیست. آنچه مورد توجه این بررسی است عمدتا دو عامل درآمدهای نفتی در توانمندسازی و بی‌نیازی حکومت‌های خاورمیانه به توسعه‌ی اقتصادی و اجتماعی و همچنین نقش این دولت‌ها در طراحی و مدیریت قراردادهای اجتماعی میان خود و گروه‌های مردم است، زیرا این دو عامل به طور مستقیم به بحث هدفمندسازی یارانه‌ها در ایران مربوط می‌شوند.

اهمیت درآمدهای نفتی در تداوم و پایداری نظام‌های اقتدارگرای خاورمیانه امری است که از دیرباز آشکار بوده است. پس از جنگ جهانی دوم که روند استقلال مستعمره‌ها آغاز شد و دولت‌های مدرن در کشورهای جهان سوم یکی پس از دیگری ایجاد شدند، ویژگی مشترک بسیاری از کشورهای خاورمیانه در این بود که حکومت‌های تازه‌تاسیس در این کشورها عمدتا توسط نظامی‌ها و یا با تکیه‌ی مستقیم بر ارتش‌ها شکل گرفتند. اگرچه اتکاء این حکومت‌های تازه‌تاسیس اقتدارگرا به ارتش با بسیاری از نظام‌های اقتدارگرا در سایر نقاط جهان، مثلا در آمریکای جنوبی، یکسان بود اما آنچه نقطه‌ی افتراق این دو نمونه از هم بود در آمدهای نفتی بود که به حکومت‌های خاورمیانه‌ای این امکان را می‌داد که در برابر مردم خود از یک سو و در برابر قدرت‌های خارجی از سوی دیگر استقلال و آزادی عمل داشته باشند. آنها برای تامین بودجه و هزینه‌های جاری کشور نه نیازی به اخذ مالیات از شهروندان داشتند و نه دست نگاه کن قدرت‌های خارجی اعم از آمریکا و دیگر کشورهای غربی و یا حتی شوروی بودند. این ویژگی موجب شد تا آنها در برابر موج سوم دموکراسی که از جانب قدرت‌های بزرگ اقتصادی و سیاسی در غرب و به منظور گشایش بازارهای کشورهایی که تحت اقتدار حکومت های استبدادی بودند، طرح و پیش برده شد، آسیب ناپذیر جلوه کنند.
این حکومت‌ها با داشتن کنترل کامل بر درآمدهای نفتی، نه نیازی به وام خارجی داشتند و نه نیازی به سرمایه‌گذاری خارجی. آنها حتی به این دلیل که تامین‌کننده‌ی امنیت تولید و انتقال نفت به کشورهای صنعتی بوده‌اند، همواره از عنایت قدرت‌های جهانی برخوردار بوده‌اند، زیرا برای غربی‌ها تامین امنیت تولید و صادرات انرژی اولویت یکم محسوب می‌شد.


تعیین یکجانبه‌ی قراردادهای اجتماعی با مردم

در آمدهای نفتی امتیاز بسیار مهم دیگری که برای حکومت‌های اقتدارگرا در خاورمیانه به همراه داشته این بوده است که به آنها این قدرت را می‌داده تا با اتکاء به ثروت حاصل از فروش نفت، گروه‌های مختلف اجتماعی را بطور سیستماتیک به دولت و نهادهای تحت امر حکومت وابسته کنند. این حکومت‌ها طی دهه‌های اخیر در ازای توزیع بخشی از درآمدهای نفتی در جامعه، وفاداری گروه‌های بزرگی از مردم را بدست آورده‌اند. این بده و بستان و معامله میان حکومت و شهروندان که در برخی موارد بطور رسمی و آشکار و در موارد دیگر بطور غیررسمی و نانوشته انجام گرفته است، پایه‌گذار هنجارهای اجتماعی و شکل گیری توقعات مردم از دولت و رویکرد دولت در قبال مردم بوده است. این هنجارها و توقع دوجانبه‌ی دولت - مردم که به توافق و یا قرارداد اجتماعی حاکمان با گروه‌های اجتماعی هم تعبیر شده است، آنچنان بر شکل گیری و سازمان اقتصاد سیاسی در این جوامع تاثیر داشته است که بدون شناخت و یا توجه به آنها درک و توجیه سیاستگذاری های دولت‌های رانتی میسر نخواهد بود. برای روشن‌تر شدن این موضوع لازم است که به نقش قراردادهای اجتماعی در دولت‌های دموکراتیک نیز اشاره‌ای کنیم تا مفهوم و کارکرد این قراردادها مشخص‌تر شود.

در نظام های دموکراتیک، قراردادهای اجتماعی عمدتا به گونه‌ای آشکار و شفاف و در یک روند طولانی و از خلال مبارزه‌ی سیاسی و رقابت آزاد و علنی بین طرف های سیاسی در مورد نحوه‌ی توزیع منابع و امکانات موجود در جامعه شکل می‌گیرند. به عنوان مثال، یکی از این قراردادها، توافق گسترده و همه جانبه‌ای است که در بسیاری کشورها میان طرف های ذینفع در بازار کار بر سر سطح دستمزدها، شرایط اشتغال و یا مقررات کار و تعهدات گوناگون در مناسبات بین کارفرمایان، نیروی کار و دولت‌ها شکل می‌گیرد. نمونه‌ی دیگر قراردادهای اجتماعی، برنامه‌های گسترده‌ی رفاهی است که معمولا طی یک دوره‌ی طولانی از طریق مذاکره و تعامل میان احزاب سیاسی در پارلمان‌ها و میان سندیکاها و اتحادیه‌های کارفرمایان حاصل شده است. در دموکراسی‌ها، چنانچه تاکید شد، این قراردادها به طور علنی و آشکار و در یک معامله‌ی مشروع بر سر نوع و نحوه‌ی توزیع امکانات عمومی صورت می‌گیرد و منبع تامین برنامه‌های رفاهی عمدتا مالیات‌هایی است که شهروندان و شرکت‌ها پرداخت می‌کنند و یا درآمدهایی است که شرکت‌های متعلق به بخش عمومی در عرصه‌ی اقتصادی به‌ دست می آورند. در این قراردادها هیچ طرفی (بویژه دولت‌های منتخب مردم) در موضع برتر و مسلط قرار نمی‌گیرد زیرا منابع ملی و اقتصادی که تحت کنترل و نظارت دولت‌ها هستند متعلق به جامعه (یعنی خود مردم) هستند که بخش عمده‌ی آنها هم همان مالیاتی است که شهروندان خود پرداخت کرده‌اند. علاوه براین، در این نظام‌ها، دولت نهادی است منتخب مردم که مشروعیت خود را از آراء عموم می‌گیرد.

در نظام‌های رانتی، اما، قراردادهای اجتماعی ماهیتی کاملا متفاوت دارند. در این نظام‌ها اولا قراردادهای اجتماعی حاصل توافق دوجانبه بین گروه های تشکیل‌دهنده‌ی حکومت و یا طرف‌های بازار کار نیستند بلکه این حکومتگران هستند که از موضع برتر مفاد و شروط قراردادها را بطور یکجانبه به طرف های مقابل، یعنی گروه‌های مختلف اجتماعی دیکته می‌کنند. به بیان دیگر، دولت رانتی، بنا بر مصالح و اولویت های سیاسی خود، امکانات و منافعی را برای گروه‌های مختلف در نظر می‌گیرد و آن گروه ها بسته به اینکه تا چه میزان در جهت حفظ و تحکیم پایه‌های حکومت حرکت کنند از«نعمات و مواهب دولتی» برخوردار می شوند.

نهادینه شدن منافع گوناگون در نظام‌های رانتی غالبا در روندهای تاریخی شکل‌گیری این نظام‌ها صورت پذیرفته‌اند. مثلا در بسیاری از کشورهای خاورمیانه، از ترکیه گرفته تا مصر و یا عراق و حتی در حکومت انقلابیون الجزایر، نظامیان به دلیل وفاداری به حکومت، از بدو پیدایش نظام‌های مدرن سیاسی در این کشورها، همواره در قراردادهای آشکار و پنهان با حکومت، پایدارترین و گسترده‌ترین منافع را بدست آورده‌اند. در برخی جوامع نظام‌های رانتی با در نظر گرفتن برنامه‌های سخاوتمندانه برای یک قوم ویژه و یا پیروان یک گروه مذهبی خاص و یا حتی برخی لایه‌های اجتماعی سعی در استحکام پایه‌های حکومت خود حول حمایت آن گروه خاص داشته‌اند. قراردادهای اجتماعی در حکومت‌های رانتی تنها به گروهای خاص اجتماعی و یا به حوزه‌های صرفا اقتصادی محدود نمی‌شوند بلکه می‌توانند رویه و رفتارهای اجتماعی، فرهنگی و سیاسی را نیز شامل شوند که حکومت تعیین می‌کند و شهروندان موظف به پیروی از آنها می‌شوند. این رویه و رفتارها که در برخی موارد حتی رسمی هم نیستند و مکتوب هم نشده‌اند و به اصطلاح از پشتوانه‌ی قانونی برخوردار نیستند، چنانچه از جانب شهروندان رعایت شوند مستوجب پاداش می‌شوند و چنانچه زیرپاگذارده شوند با تنبیه نهادهای حکومتی مواجه می شوند. از آن جمله می توان به موضوع شرکت در انتخابات اشاره کرد که ظاهرا اجباری نیست ولی عدم شرکت می تواند برای شهروندانی که از فراخوان شرکت در انتخابات سرپیچی می‌کنند پی آمدهای منفی به دنبال داشته باشد. در نظام‌های رانتی، فردی که برچسب «عنصر نامطلوب» را خورده باشد حق استخدام شدن در دوائر دولتی را ندارد، از ادامه‌ی تحصیل در سطوح دانشگاهی محروم می‌شود و در برخی موارد، حتی برخی خدمات عمومی نیز به وی تعلق نمی‌گیرد. در این جوامع و مناسبات، یکی از توصیه‌های معمول، که حتی در خانواده هم بازتولید و به نسل‌های بعدی منتقل می شود، این است که مبادا از هنجارهای رسمی و غیررسمی عدول شود که این منجر به خارج ماندن از دائره‌ی عمومی و محرومیت از امکانات عمومی که حیطه کنترل دولت است، خواهد شد. استفاده از الفاظ و عبارات چاپلوسانه در مدح و ثنای رهبران سیاسی مورد احترام نظام، رعایت شئونات فرهنگی و رفتاری مورد قبول گروه حاکم و یا رعایت خودسانسوری و اجتناب از ابراز نظر در کلیه‌ی اموراتی که ممکن است به مذاق عوامل و نهادهای حکومتگر خوش نیاید، از دیگر مصادیق کارکرد قراردادهای اجتماعی در یک نظام مدرن رانتی است.

پیدایش مناسبات رانتی در ساختار مدرن سیاسی در ایران

فرهنگ و مناسبات رانتی در جامعه‌ی ایران مشابهت های زیادی با کشورهای همسایه دارد. این فرهنگ در شکل و قالب مدرن آن، از زمان زمامداری رضا شاه در ساختار سیاسی ایران وارد شد. پهلوی اول که در ساختن حکومت مدرن ایران الگوی آتاتورک و ارتش ترکیه را برگزیده بود، حکومتی مقتدر را پایه‌گذاری کرد که در آن وفاداری گروه های اجتماعی به حکومت در برابر تامین امنیت جامعه که حکومت در مواردی از طریق به کارگیری ابزار سرکوب علیه برهم‌زنندگان نظم اجتماعی و نیز ایجاد رعب و وحشت فراهم می کرد، به سرعت به صورت یک هنجار درآمد. در قرارداد نانوشته‌ی رضا شاه با جامعه‌ی پراکنده، نامنسجم و فاقد دینامیسم آن زمان، که میراث شاهان قاجار بود، تامین امنیت و انسجام اجتماعی توسط رهبر مقتدر، با برسمیت شناختن اقتدار و سلطه‌ی بلامنازع او توسط «رعایا» معاوضه می‌شد. آنچه در افواه عمومی تحت عنوان اقتدار و کارآیی رضاشایی شناخته شده بود، همین تامین امنیت و دادن وعده‌ی توسعه و پیشرفت جامعه بود که «سرمایه‌ی» حاکم مقتدر دانسته می شد و عمدتا عوام و رعایا را مخاطب قرار می داد. به دست آوردن وفاداری همین گروه‌ها، مهمترین هدف دولتی بود که برجستگی‌اش ماهیت پاترنالیستی آن بود. رهبر مقتدری که از موضع بالا و با اختیاراتی بی‌حد و مرز و غیرقابل مهار بر سرنوشت جامعه‌ای که از هرج و مرج به تنگ آمده بود، کاملا مسلط شده بود. بهای سنگین قرارداد اجتماعی که این رهبر مقتدر بر جامعه تحمیل کرد، حذف کامل اندیشه ورزی بود که خود را در سرکوب گسترده‌ی رقبا از صحنه سیاسی آشکار می‌ساخت و روند مدرنیسم به طور کامل با میل و سلیقه‌ی سلطان تعریف می‌شد.

در زمان پهلوی دوم اگرچه جلوه های خشن حکومت رانتی از نوع رضاشایی برای یک دهه کمرنگ شد اما با کودتای ٢٨ مرداد، حاصل یک دهه تلاش نیروهای اجتماعی رها شده از اقتدار رضاشاهی در برپایی قراردادهای جدید اجتماعی که در مناسبات دموکراتیک میان احزاب و گروه‌های نوخاسته‌ی اجتماعی جلوه‌گر شده بود، در هم ریخت. با انهدام دولت منتخب و پارلمان دموکراتیک، خلاقیت و ابتکار گروه های اجتماعی در ایجاد قراردادهای اجتماعی در عرصه های گوناگون مانند رابطه‌ی دولت با مردم (حول قانونمند کردن جامعه و پایه گذاری سیاست‌های رفاهی)، مناسبات بین طبقات اجتماعی (حول قوانین بازار کار، اشتغال و تعیین دستمزدها)، مناسبات فرهنگی (بین گروه های مدرن و سنتی)، روابط بین اقوام (بین گروه های مختلف قومی در ایران) همه و همه دچار اختلال و توقف شد.

از سوی دیگر، با ملی شدن صنعت نفت و با قرارگرفتن کامل درآمدهای نفتی در اختیار دربار، زمینه‌ی قدرت گیری دولت رانتی نیرومندی فراهم شد که این بار، بمانند تجربه‌ی رضاشاهی، تنها به تامین امنیت اجتماعی در برابر بیعت عمومی بسنده نکرد بلکه توانست در دهه‌ها‌ی چهل و پنجاه خورشیدی زمینه‌های شکل گیری یک حکومت رانتی مقتدر را فراهم کند که با در اختیار داشتن درآمدهای نفتی می توانست تبعیت گروهای مختلف اجتماعی از حکومت را از طریق توزیع امکانات و ثروتی که در اختیار دولت بود معامله کند. در این دوره، شرایط و امکانات حکومت در ایران شباهت های زیادی با کشورهای همسایه، بویژه عربستان، عراق، ترکیه، مصر و الجزایر پیدا کرد که مهمترین آن، توانمندی گسترده‌ی حکومت به‌ واسطه‌ی درآمدهای نفتی بود که آن را از درآمدهای مالیاتی و وابستگی آن به تولیدات غیرنفتی بخش خصوصی بی‌نیاز می‌کرد. توانمندی مالی دولت‌های رانتی خاورمیانه به حدی رسید که حتی شرکت‌های فعال در بخش خصوصی و مجموعه‌ی بورژوازی این کشورها هم به طور گسترده به سفارشات و مشارکت دولت‌های رانتی در سرمایه گذاری‌ها، وابسته و نیازمند شدند. یعنی اینکه گروه‌های سرمایه داری و بخش خصوصی که بیش از سایرین از امکانات مالی، مدیریتی و فرهنگی برای به چالش کشیدن دولت‌های اقتدارگرا برخوردار بودند و در دموکراسی‌های غربی هم به طور تاریخی همین گروه‌ها بودند که اولین اپوزیسیون علیه حکومت‌های اقتدارگرا را تشکیل و ایده‌ی گذار به نظام‌های دموکراتیک را طرح و به پیش برده بودند، در نظام‌های رانتی حتی خود آنها به حکومت وابسته شده بودند. حکومت رانتی در دوران پهلوی دوم، اگرچه هیچگاه به حکومت نظامیان تبدیل نشد، اما به طور گسترده از دستگاه نظامی و از پلیس امنیتی برای تداوم زمامداری‌اش بهره می گرفت، تاجائیکه در سال‌های پایانی عمر خود با افزایش فشار سیاسی به دگراندیشان و انحلال همه‌ی احزاب و سازمان‌ها در حزب رستاخیز، حق حیات و مشارکت سیاسی را به طور کامل در انحصار خود گرفت.

پیامد نظام جدید رانتی، اختلال گسترده در روند توسعه‌ی سیاسی و اجتماعی ایران بود. به جای آنکه جامعه‌ای که به‌سرعت در روند مدرنیسم گام برداشته بود، توسعه‌ی حقوق شهروندی را در دستور کار قرار دهد و از این طریق ثبات سیاسی و اجتماعی را تضمین کند، در جهتی عکس آن گام برداشته بود. در نتیجه، شکل گیری ثبات سیاسی پایدار مبتنی بر تفاهم گروه‌های مختلف سیاسی ناممکن شد که این روند همچنین مانع از گفتمان سازنده میان گروه‌های مدرن شهری و حاشیه نشینان سنت گرا شد. حاصل، اختلال نظام رانتی در روند توسعه ایران از جمله انقلاب سال ٥٧ بود که به یک مفهوم بازتاب عصیان گروه‌های اجتماعی علیه قراردادهایی بود که دولت رانتی بطور یکجانبه بر آنها تحمیل کرده بود.
علاوه بر این، استیلای کامل حکومت رانتی بر مناسبات اقتصادی و اجتماعی، هرگونه امکانی را برای سازماندهی نیروی کار، اصناف، کارفرمایان و مدیران اقتصادی از میان برده بود که حاصل آن، فقدان الگویی پایدار برای حصول تفاهم میان طرفین ذینفع در بازار کار در تعیین مقررات توزیع امکانات شده بود. عوارض این کمبود نه تنها با انقلاب ٥٧ از میان برداشته نشد بلکه همچنان در جامعه ایران باقی ماند. دیگر پی‌آمد پایدار مناسبات رانتی، که همچنان پابرجاست، فقدان توسعه و پیشرفت جامعه در سطوح منطقه ای و مشارکت نداشتن گروه‌های مختلف قومی در توسعه‌ی فرهنگی و اجتماعی استان‌ها و نواحی آسیب پذیر و کمتر توسعه یافته است. اختلافات بالقوه‌ای که بین اقوام و فرهنگ های مختلف در ایران وجود دارد و یا دست کم در قالب درگیری‌ها و تشنج‌های قومی بروز پیدا می‌کند از دیگر جلوه‌های بازدارنده‌ی سلطه نظام رانتی اقتدارگرا است که مانع از خلاقیت گروه‌های جدید اجتماعی، که در دوره مدرنیسم تشکیل شده بودند، در ایفای نقش فعال توسط آنها در هدایت درگیری های اجتماعی در مجراهای سازنده شد.

چهار دوره مختلف توسعه نظام رانتی در جمهوری اسلامی

با وقوع انقلاب اسلامی، حکومت رانتی در ایران دستخوش تغییر شد. مهمترین تغییر در زمینه‌ی اتکاء اقتدار حکومت به منبع قدرت صورت گرفت، به این معنی که اقتدار معطوف به ثروت و امکانات نفتی جای خود را به اقتدار برخاسته از باورهای مشترک دینی مردم داد. برخلاف حکومت پهلوی که به کمک توان نظامی در تامین امنیت و سپس پشتوانه‌ی عظیم درآمدهای نفتی توانسته بود پیروی گروه های اجتماعی از حکومت را بدست آورد، حکومت انقلابی - اسلامی توانست برای دوره ای طولانی با اتکاء به مشروعیت انقلابی و دینی، وفاداری گروه های اجتماعی یا دست کم بخش های مهمی از آنها را نصیب خود سازد. البته ماهیت و ساختار اقتدارگرای حکومت انقلابی موجب شد تا زمامداران جدید نیز در طول حاکمیت خود به تدریج گروه های مختلف اجتماعی و سخنگویان آنها را که غیرخودی دانسته می ‌شدند و حتی جناح های درون حکومت را که اقتدار حاکم را به چالش کشیده بودند، از دائره قدرت بیرون کنند که این ناگزیر به تضعیف مشروعیت و اقتدار ایدئولوژیک آنها منجر شد. برای جایگزینی منابع ایدئولوژیک و اعتقادی قدرت که مدام در حال تضعیف بود، حکومت روز به روز به ابزار و امکانات رانتی که از ساختار سیاسی قبلی به ارث رسیده بود، متوسل می ‌شد. هرچند در همه‌ی این سال‌ها، این امکانات رانتی در اختیار حکومت انقلابی بود و حتی گفتمان رانتی، آنجاکه قرار بود برق و آب هم مجانی شود، در فرهنگ انقلابی – اسلامی هم وارد شده بود اما در سال های نخست حاکمیت، مناسبات رانتی هنوز دست بالا را پیدا نکرده بودند. استفاده از امکانات رانتی به منظور حفظ نیروها و تداوم وفاداری آنها به حکومت، به تدریج برای حکومت اهمیتی تعیین کننده پیدا کردند. نقطه‌ی عطف در گذار حکومت از مرحله ای که در آن اتکاء به وفاداری‌ مردم و به ویژه طرفداران به واسطه اعتقادات ایدئولوژیک همچنان دست بالا را داشت به مرحله ای که در آن امکانات رانتی نقشی برجسته‌تر در بسیج اجتماعی پیدا کرد، به سال های دوران اصلاحات بازمیگردد. پس از تجربه‌ی انتخابات ریاست جمهوری سال ١٣٧٦ که درآن ٧٠ درصد رای دهندگان در مخالفت با گفتمان مسلط حکومت، به اصلاح‌طلبان رای دادند و پس از آن انتخابات مجلس ششم که آنهم به پیروزی گسترده اصلاح طلبان انجامید و بعد از آن وقوع شورش دانشجویی در تابستان ١٩٧٨ و سرانجام پیروزی مجدد خاتمی، این بار حتی با رای بیشتر، تردیدی باقی نماند که جناح مسلط در حکومت اقبال عمومی را در میان اکثریت بزرگی از وفاداران به نظام در جامعه ایران از دست داده است. از آن پس بود که اتکاء به نظام رانتی به عنوان راهکار اصلی حکومت برای حفظ نیروها و جلب حمایت سایر گروه های اجتماعی تعیین شد. مجموعه‌ی رفتار حکومت نشان می دهد که از آن پس قراردادهای اجتماعی حکومت با جامعه برپایه وفاداری هایی که در ارتباط با امتیازات و پاداش های مادی تعریف می شدند، معنا و مفهوم پیدا کردند. از همین زمان بود که در جمهوری اسلامی ساختار قدرت رسما دوگانه شد و سپاه پاسداران به عنوان نهاد موازی دولت، مدیریت نظام رانتی را برعهده گرفت.

البته در طی سی و دو سال حکومت جمهوری اسلامی نحوه و انگیزه‌ی به کارگیری امکانات رانتی در دوره های مختلف متفاوت بود. در دوران جنگ هشت ساله، بخش عمده‌ی امکانات رانتی حکومت در هزینه کردن برای تداوم جنگ مصرف می شد و اما بخش دیگر هم از طریق سیستم کوپنی در میان مردم توزیع می شد تا با تامین نیازهای اولیه‌ی جامعه، بنیه‌ی آنها برای تداوم جنگ دوام بیاورد. البته در این دوره، مسلط بودن اعتقادات و انگیزه های مذهبی و ملی باعث شد تا امکانات رانتی، آنچنان که مثلا در حکومت صدام حسین رواج داشت، برای باج دادن به گروه هایی که به جبهه‌ی جنگ فرستاده می شدند، به کار گرفته نشود زیرا انگیزه های ملی و مذهبی همچنان دست بالا را در بسیج نیروها برای شرکت در جنگ داشتند. هر چند حکومت با اختصاص برخی امتیازات، سهمیه های ویژه و تسهیلات برای معلولان جنگی و خانواده های بازماندگان جنگ تا حدودی تلاش می کرد که وفاداری طرفداران به آرمان های مورد نظر نظام را با چنین پاداش هایی تامین کند اما در مقایسه با دیگر حکومت های رانتی در منطقه، جمهوری اسلامی در این دوره بیشتر به وفاداری معتقدان به نظام و باورهای مذهبی اتکاء داشت تا انگیزه هایی که تسهیلات حکومت رانتی در بین طرفداران نظام ایجاد می کرد.

در دوره‌ی هشت ساله‌ی دولت سازندگی، نظام جمهوری اسلامی گام های بزرگی در جهت گذار از نظام ایدئولوژیک به نظام رانتی برداشت. درآمدهای بزرگ نفتی که در دوران جنگ هشت ساله عمدتا در تامین نیازهای جنگی مصرف می شد حالا وارد اقتصاد ایران شده بود و نظام جمهوری اسلامی که یک دهه از مسیر پیشرفت و توسعه عقب مانده بود، برای تامین نیازهای توسعه، ناگزیر بود که سیستم اقتصادی جدیدی را در کشور پایه ریزی کند. موتور محرکه در روند سازندگی، سرمایه گذاری گسترده در بخش عمران و حوزه های وابسته به این بخش بود. ساخت و سازهای گسترده در شهرها، بویژه تهران بزرگ و دیگر کلان شهرها و نیز سدسازی گسترده از شاخصه های این دوره بودند. به همین دلیل شاید بشود گفت که مناسبات رانتی در این دوره از حوزه‌ی محدود «سهمیه‌ی جنگی» به حوزه‌ی گسترده تر اقتصادی و زد و بندهایی که در مناقصات و سفارشاتی که یک طرف آنها نهادهای حکومتی بودند، گسترش یافت. در همین دوره بود که اولین گروه های وفادار به حکومت اسلامی، به طور جدی، در هیئت کارگزاران حکومتی مدیریت بر امکانات دولتی را در اختیار گرفتند و رقابت بر سر منافع اقتصادی و توزیع امکانات در میان گروه های تشکیل دهنده حکومت، جای پای جدی پیدا کرد. دولت سازندگی همچنین شرایط مناسب را برای ورود نیروهای امنیتی و نظامی جمهوری اسلامی به بخش اقتصادی فراهم کرد و بدین‌وسیله زمینه‌ی اقتدار این دو نهاد نیرومند در جمهوری اسلامی مهیا شد.

در دوره‌ی اصلاحات، نظام و مناسبات رانتی که در دوران سازندگی پایه گذاری شده بود تداوم یافت بدون آنکه اصلاح طلبان که در عرصه‌ی سیاست مدعی شفاف سازی و مقابله با روندهای نامطلوب در ساختار حکومتی و نظام اجتماعی بودند، در شناخت این مناسبات، نقد آنها و یا یافتن راهکارهای موثر در جهت تضعیف این روندها موفقیتی داشته باشند. به بیان دیگر، اگرچه غالب اصلاح طلبان در مناسبات رانتی وارد نشدند و اصولا دغدغه‌ی بخش اعظم آنها دستیابی به امکانات رانتی نبود اما در مبارزه با فرهنگ و مناسبات رانتی نیز غیرفعال و ناموفق بودند. همین بی تفاوتی و کم توجهی به امورات اقتصادی دولت و نهادهای وابسته به حکومت بود که موجب شد تا در دوره هشت ساله اصلاحات، مناسبات رانتی در حکومت تداوم یابد هر چند این بار این نیروهای نظامی و امنیتی جمهوری اسلامی بودند که زمام امور را در توسعه و گسترش مناسبات رانتی در نهادهای حکومتی در دست گرفته بودند. به بیان دیگر، در دوره‌ی اصلاحات، جمهوری اسلامی شاهد تضعیف تدریجی گروه های کارگزاری بود که در دوره‌ی سازندگی رشد کرده بودند و همزمان و به طور موازی شاهد توسعه و پیشرفت، و به یک معنا جایگزین شدن سپاه و نیروهای امنیتی حکومت در نظام رانتی کشور بود. مهمترین شاخصه‌ی این جابجایی، نفوذ گسترده‌ی سپاه در عرصه‌ی اقتصادی و تبدیل آن به بزرگترین نهاد اقتصادی، سرمایه گذاری و پیمانکاری در ایران بود تا جائیکه برخی از اقتصاددانان، بزرگی دائره نفوذ سپاه در اقتصاد ایران را بین ٣٠ تا ٤٠ درصد دانسته اند.

دوره‌ی استقرار دولت رانتی عوام گرا

دوره‌ی ریاست احمدی نژاد را باید دوره‌ی استقرار دولت رانتی عوام گرا در جمهوری اسلامی دانست. در میان روسای دولت ها در جمهوری اسلامی ایران، احمدی نژاد در به کارگیری امکانات دولتی برای تطمیع گروهای اجتماعی بی رقیب است. برخلاف ادعای اصولگرایی و نزدیکی اش با گروه های اصولگرای حاکمیت که خود را به مبانی ارزشی و دینی وفادار می دانند، احمدی نژاد چه در گفتمان سیاسی و چه در حضور اجتماعی و نوع رابطه اش با جامعه و از همه مهمتر در سیاستگذاری های اجتماعی، رویکردی کاملا مادی و معامله گرانه داشته است. از همان آغاز حضور احمدی نژاد در سطح کلان سیاسی در جمهوری اسلامی، او و گروه همکارانش نشان دادند که در پی درانداختن طرحی نو در ارتباط میان حکومت و ملت هستند و به بیانی دیگر، در نظام جمهوری اسلامی آنها خواهان بازتعریف و بازنویسی قراردادهای اجتماعی میان دولت و ملت هستند. هدف آشکاری که در مواضع سیاسی او، گاه به طور آشکار و گاه در لابه لای اظهارات و یا برنامه هایی که از طرف او اعلام می شد، بارز بوده، حاکی از آن بوده که تیم سیاسی وی در پی استفاده‌ی فعال و هدفمند از امکانات دولتی برای ایجاد یک پایگاه اجتماعی گسترده در جامعه است. پایگاهی که بتواند، در صورت لزوم، به عنوان پشتوانه‌ی اجتماعی دولت وی در برابر رقبا، اعم از اصلاح طلب یا سنت گرا، مورد استفاده قرار گیرد. همچنین، شناخت این رویکرد چندان دشوار نبود که وی برای تحقق این هدف، یعنی گسترش پایگاه اجتماعی خود، چنانچه شرایط و ضرورت ها ایجاب کند، حاضر به فاصله گرفتن از تمامی مبانی ارزشی، باورها و رفتاری است که در طول حاکمیت جمهوری اسلامی به عنوان هنجارهای مسلم شناخته شده بودند. در ادامه به برخی از نشانه های آشکاری که طی بیش از شش سال زمامداری در رفتار و عمل احمدی نژاد و یارانش نشانگر این جهت گیری بوده است، می پردازیم:
یکم، مهمترین ویژگی گفتمان احمدی نژاد، حتی در مبارزه‌ی انتخاباتی در دور نخست انتخابش به ریاست جمهوری، وعده‌ی توزیع امکانات رانتی در میان گروه های اجتماعی بود. جمله‌ی معروف او که پول نفت را بر سفره های مردم خواهد برد به بهترین شکل بازگو کننده‌ی گفتمان و ماهیت رانتی سیاستگذاری های او در عرصه اجتماعی بود. با این وعده که بیشترین جذابیت را در بین گروه بزرگ محرومان و ناراضیان از نظام داشت، او به روشنی استفاده‌ی مستقیم از درآمدهای نفتی برای جلب رضایت مردم را اصلی ترین هدف و برنامه‌ی کاری خود دانست.
دوم، احمدی نژاد برای جلب بالاترین و ممکن ترین میزان حمایت و اقبال عمومی، بدون رعایت آنچه در جمهوری اسلامی «مصالح نظام» دانسته می شود، عملکرد سیاسی دولت های پیشین را نفی و به افشاگری در باره‌ی آنها پرداخت. در این میان، قربانی کردن هاشمی رفسنجانی که از برجسته ترین چهره های انقلاب اسلامی دانسته می شد، حکایت از آن داشت که مهمترین دغدغه‌ی او کنار زدن رقبا است. در این میان او حتی از بی آبرو کردن یکی از شاخص ترین شخصیت های نظام اسلامی که در طراحی و مدیریت امکانات ملی، در همه‌ی دوره‌ها، بویژه از دوره‌ی «دولت سازندگی» به این سو، نقش کلیدی ایفا کرده و کارگزارنش حتی در دوره‌ی اصلاحات، سیاست های اقتصادی نظام را بویژه در عرصه کلان و نیز مدیریت درآمدهای نفتی همچنان برعهده داشتند، ابایی ندارد. یورش بی پروا در جهت بی آبروکردن رفسنجانی بسیار فراتر از درگیری عادی سیاسی می نمود. بعد از چند سال تسلط بر دستگاه اجرایی و فاش شدن توزیع گسترده‌ی امکانات عمومی در میان نیروهای وفادار به نظام مشخص شد که در واقع یورش به دولت های قبلی که در هرحال امکانات اقتصادی کشور را در جهت توسعه‌ی اقتصادی کشور نیز سازمان داده بودند، بیش از هر چیز اقدامی بود برای تغییر سیستم رانتی ایران در جهت تامین اهداف و منافع گروه های دیگر در حاکمیت. به بیانی دیگر، دولت احمدی نژاد از نقطه ضعف سیستم رانتی که در دوره «دولت سازندگی» توسط کارگزاران شکل گرفته و حتی توسط دولت اصلاحات نیز که تمام هم و غمش را بر اصلاح روندهای سیاسی و آزادی های اجتماعی گذاشته بود ترمیم نشده بود، به عنوان برگ برنده ای در جلب حمایت طبقات ضعیف و لایه های قابل توجهی از طبقه‌ی متوسط بهره برداری کرد.
سوم، برخورداری از حمایت رهبری جمهوری اسلامی غنیمتی بود که به احمدی نژاد اقتداری بمراتب بیش از روسای دولت های گذشته می داد. پس از تجربه‌ی هشت ساله‌ی درگیری با دولت اصلاحات، روی کار آمدن رئیس جمهوری از جناح اصولگرا برای این جناح حکومتی بسیار حائز اهمیت بود. احمدی نژاد به عنوان شخصیتی که توانست ابزار مناسبی برای تحقق این هدف باشد از موقعیت ممتازی در میان اصولگرایان برخوردار شد. فاتح نبرد با اصلاح طلبان نه تنها در میان محافل سیاسی اصولگرا موقعیتی ویژه یافت بلکه حتی در میان گروه های قدرتمند نظامی و امنیتی هم با استقبال مواجه شد که این بر اقتدار او در ایجاد تحول در مناسبات رانتی تاثیر تعیین کننده داشت.
چهارم، رویکرد آشکار احمدی نژاد در توانمندسازی سپاه پاسداران در ساختار اقتصادی و مدیریتی جامعه حاکی از آن بود که او در مبارزه برای تغییر ساختار رانتی نظام و خارج کردن امکانات از دست مدیران وابسته به کارگزاران توانسته است گروه جایگزینی را وارد معرکه کند که هم در جمهوری اسلامی از موقعیت ممتازی برخوردار است و هم اینکه از حمایت معنوی در میان اصولگرایان، چه در سطح جامعه و یا در میان حکومتیان برخوردار است.
پنجم، احمدی نژاد در ایجاد تحولات گسترده در سیاست های نظام با هیچیک از مدعیان اصلی سیاست و یا نمایندگان واقعی گروه های اجتماعی در کشور در باره سیاستگذاری هایش به مذاکره ننشست. وی حتی به مصوبات و توصیه های مجمع تشخیص مصلحت نظام که برطبق قانون وظیفه‌ی تعیین سیاست های بلندمدت نظام را دارد بی اعتنا بود. دولت احمدی‌نژاد در سیاستگذاری هایش، حتی در حوزه‌ی بسیار مهم هدفمندسازی یارانه ها، که زندگی بخش بسیار بزرگی از جامعه را تحت تاثیر قرار داده است، به تنهایی و بدون تعامل با سایر نهادهای قدرت وارد عمل شد و نسبت به انتقادها و رهنمودهای دیگران کاملا بی اعتنایی نشان داد.

این نشانه ها که عمدتا در همان سال نخست زمامداری احمدی نژاد بر دستگاه اجرایی تا حدود زیادی آشکار شده بود در طول چهار سال نخست زمامداری وی بیش از پیش شفاف شد تا اینکه در دور دوم ریاست جمهوری، احمدی نژاد با اتکاء به مشروعیتی که خود حاکمیت با اعلان پیروزی وی درانتخابات بحث برانگیز سال ١٣٨٨ به او داده بود، کاملا در جهت تثبیت اقتدار نظام رانتی بازسازی شده و جایگزینی آن با نظام ایدئولوژیک اقتدارگرا گام بردارد. اگرچه سرانجام این مهندسی در ایجاد تغییرات ساختاری در مناسبات رانتی حکومت هنوز مشخص نیست اما آنچه مسلم است این است که تا همین جای کار با جایگزینی نیروهای نظامی و نیمه نظامی وفادار به اصولگرایی به جای طیف کارگزاران در ساختار مدیریتی و اقتصادی کشور، عملا ساختار رانتی توسعه محور جای خود را به ساختار رانتی اقتدارمحور داده است. همچنین با اجرای طرح هدفمندسازی یارانه ها، بخش دوم گذار به حکومت رانتی اقتدارگرا آغاز شده است که هدف آن جابجایی امکانات رانتی که تاکنون به همه جامعه تعلق می گرفت به گروه هایی است که در میان آنها شانس جلب وفاداری به حکومت بیشتر از سایرین است. در سالگرد اجرای طرح هدفمندی، اعلام این خبر توسط دولت که دو دهک پردرآمد جامعه از سال دوم یارانه ای دریافت نمی‌کند، جهت گیری دولت را نشان داده است که به سمت هدایت امکانات رانتی به سمت دهک هایی است که احتمال جلب هوادار در میان آنها بیش از دیگران است. در بخش بعدی این مطلب، ساختار تحول در نظام هدفمندی یارانه ها و آینده‌ی آن به بحث گذاشته خواهد شد.

---

1 در این زمینه پژوهشگران مختلف در کتاب ذیل به ابراز نظر پرداخته اند
Schlumberger, O. (2007) Debating Arab Authoritarianism: Dynamics and Durability in Nondemocratic Regimes. Stanford University Press.
2 Cook, Steven
3 Chaudhry, Kiren Aziz (1977), The Price of Wealth: Economies and Institutions in the Middle East. Ithaca, NY: Cornell University Press.
4 Heydemann, Steven (2007), ’Social pacts and the persistence of authoritarianism in the Middle East. In Oliver Schlumberger (ed.) Debating Arab Authoritarianism: Dynamics and Durability in Nondemocratic Regimes. Stanford University Press
5در این زمینه مثلا در کتاب ذیل به تفصیل در باره روند شکل گیری حکومت های رانتی، بویژه در سه کشور ترکیه، مصر و الجزایر، عمدتا تحت مدیریت ارتش به تفصیل سخن رفته است.
Cook, Steven A.(2007), Ruling but not governing: the military and political development in Egypt, Algeria, and Turkey, Johns Hopkins University Press, Baltimore.
6 Salamé, Ghassan (1990), ’Strong’ and ’weak’ states: A qualified return to the Muqiadimah, in Giacomo Lucini (ed.) The Arab States. Berkeley: University of California Press.