روزنامه اعتماد
ایران کشوری نسبتا کم‌بارش است، از این رو کشاورزی به صورت دیم در اکثر مناطق آن امکان‌پذیر نیست. در مقابل اما شدت کشاورزی آبی در ایران بسیار بالا بوده است، تا آنجا که در مرداد ۱۳۹۹ وزیر نیرو اعلام کرد: «ایران در میان پنج کشور اول جهان از لحاظ سطح زیر کشت آبی قرار دارد». این مساله، یعنی کشاورزی ایران بسیار به منابع آبی وابسته است. منابع آبی معمولا در میان بهره‌بران به صورت مشاع تقسیم می‌شود. برخلاف زمین که عمدتا مالکیت خصوصی دارد و با قوانین مالکیت خصوصی در ارتباط است، آب اغلب منبعی مشاع است که نیازمند قواعد تخصیصی و ترتیبات نهادی خاص خود است. هزاران کیلومتر زمین‌های کم‌آب یا بی‌آب رهاشده و در مقابل هزاران کیلومتر قنات در ایران نشان از اهمیت آب نسبت به زمین در طول تاریخ دارد و این آب بوده که همواره به عنوان محل نزاع شناخته می‌شده است. رشد جمعیت و کشاورزی در سالیان اخیر منابع آبی محدود ایران را حتی مهم‌تر از قرن‌های گذشته کرده است.
عدم درک درست از علل به وجود آمدن بحران آب، این موضوع را لاینحل و حتی به جنگ آب نیز می‌تواند بدل کند. چگونه است که در مسیر یک رودخانه در نقطه‌ای برنج کشت می‌شود و در محلی دیگر هیچ آبی وجود ندارد. این اتفاق نشان می‌دهد که مدیریت منابع آبی و سازوکارهای موجود نمی‌تواند کارآمد باشد. دقت به این نکته ضروری است که وقتی صحبت از ترتیبات نهادی و قواعد تخصیصی موجود می‌شود مساله را باید به صورتی جامع مدنظر قرار داد و آن را محدود به کارشناسان محلی مستقر در سدها یا سیستم‌های آبیاری نواحی مختلف نکرد. به عنوان مثال در بحران کم‌آبی پایین‌دست رودخانه کرخه، در روزهای اخیر شاهد بودیم که تعداد زیادی از مسوولان استانی و کشوری مکررا در محل سد کرخه حاضر شدند و دخالت‌های مستقیمی بر میزان دبی خروجی از سد اعمال کردند تا جایی که آن را به بیش از دو برابر میزان برنامه‌ریزی‌شده کارشناسان افزایش دادند. چیزی که روشن است غیرمولد بودن این دخالت‌هاست، چراکه این دخالت‌ها تحت‌تاثیر جو ملتهب در استان و با دیدی کوتاه‌مدت صورت می‌گیرد که در آینده می‌تواند خسارت‌های گسترده‌تری را به دنبال داشته باشد. بحران کم‌آبی در خوزستان علل متعددی دارد، این نوشته اما قصد دارد یکی از عوامل را - آن‌هم در حوضه رودخانه کرخه- از طریق رویکردی نهادی که با ساخت دولت (state) در ارتباط است، بررسی کند. کمبود ظرفیت دولت در تخصیص موثر منابع می‌تواند مصائب ویرانگری در پی داشته باشد و موجب نابودی منابع شود. از این رو با توجه به چنین رویکردی پرسش اصلی این است که چرا ذخیره آبی سد کرخه دچار «تراژدی منابع مشترک» شده است؟ این نوشته فرضیه‌اش این است که تعداد بسیار بالای ذی‌نفعان از منبع مشترک سد کرخه و همین‌طور عدم وجود ترتیبات نهادی و سازوکارهای تخصیصی کارآمد، باعث به وجود آمدن «مشکل کنش جمعی» و در پی آن «تراژدی منابع مشترک» شده است.
«تراژدی منابع مشترک» چیست و چگونه رخ می‌دهد؟
نویسنده این نوشتار پیش‌تر در مطلبی تحت عنوان «تراژدی منابع مشترک» به عنوان یک مدخل در دانشنامه سیاست‌گذاری حقوقی که انتشارات معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری آن را منتشر کرده است، به صورت جامعی به مساله «تراژدی منابع مشترک» پرداخته است. اصطلاح «تراژدی منابع مشترک» را اولین‌بار گرت هاردین بوم‌شناس امریکایی در سال ۱۹۶۸ به کار برد. هاردین برای شرح دقیق موضوع، مثال چوپانان و مرتع را زد. او گفت: «یک مرتع را در نظر بگیرید که دسترسی به آن برای همه آزاد است. چوپان‌هایی که گله‌های خود را برای چرا روی این مرتع می‌آورند به دنبال به حداکثر رساندن سود خود هستند. مرتع ظرفیت محدودی دارد و استفاده بیش از حد، آن را نابود می‌کند. زمانی که چوپان‌ها تصمیم می‌گیرند تعداد گاوهای خود را افزایش دهند میان دوگانه نفع شخصی و گروهی قرار می‌گیرند. چوپان سودجو به نفع شخصی خود فکر می‌کند و پی می‌برد که هزینه چرای بیش از حد را همه می‌پردازند اما منافع اضافه کردن یک گاو دیگر به گله فقط برای خودش است. در نتیجه هر چوپان گاو بیشتری را وارد مرتع می‌کند تا اینکه مرتع نابود می‌شود».
منابع اشتراکی متعددی وجود دارند که ممکن است دچار چنین معضلی شوند. به عنوان نمونه: حوضه‌های آب‌های زیرزمینی، سیستم‌های آبیاری، جنگل‌ها، شیلات و میدان‌های نفتی جزو این منابع اشتراکی هستند که ممکن است از طریقِ استفاده بیش از حد عده‌ای دچار این مشکل شوند و در مقابل عده‌ای دیگر را متضرر سازند. هاردین معتقد بود افراد به دنبال حداکثرسازی منافع آنی و کوتاه‌مدت‌شان هستند. یعنی زمانی‌که افراد از یک منبع اشتراکی به‌طور مشترک بهره می‌برند، در صورتی که آن منبع از مالکیت دولتی یا خصوصی مشخصی برخوردار نباشد، آن منبع اشتراکی به طرز بی‌رویه‌ای مورد استفاده قرار می‌گیرد.
منابعی که به صورت اشتراکی استفاده می‌شوند، اغلب موجب ایجاد کالاهای تقلیل‌پذیر می‌شوند. کالاهای تقلیل‌پذیر کالاهایی هستند که در اثر استفاده تمام می‌شوند، مانند سدی در بالای یک سیستم آبیاری که امکان استفاده کشاورزی را به وجود می‌آورد، اما تقلیل‌پذیر است و در اثر استفاده ذخیره آب آن کم و تمام می‌شود. هنگامی که بهره‌برداری از یک منبع توسط عده‌ای موجب شود چیزی که برای دیگران باقی می‌ماند، تقلیل پیدا کند، و سیستم کنترل کارآمدی هم وجود نداشته باشد، انگیزه‌ای قوی برای بهره‌برداری بی‌رویه از منابع مشترک به وجود می‌آید. چنین رقابت غیرمولدی باعث می‌شود منبع طبیعی ارزشمندی چون آب نابود شود. اگر بهره‌بران نتوانند نظام‌های مناسبی برای استفاده از منابع طراحی کنند، احتمالِ امکانِ وجودِ نتایجِ پایدار از بین می‌رود و «تراژدی منابع مشترک» رخ می‌دهد. چیزی که اینجا مهم است وجود ترتیبات نهادی و قواعد تخصیصی است که بر انگیزه‌های بهره‌بران برای حفظ یک سیستم کارآمد کنترلی موثر باشد.
در همین راستا منصور اولسون «مشکل کنش جمعی» را مطرح کرده است. او نشان داد که افراد در یک کنش جمعی زمانی شرکت می‌کنند که یا تعداد افراد گروه بسیار کم باشد، یا اینکه کنش افراد برای منافع مشترک با اجبار و تمهیدات دیگری روبرو باشد، در غیر این صورت افراد سودجو برای دست‌یافتن به منافع گروهی مشترک اقدام نمی‌کنند و دست به حداکثر رساندن منافع شخصی خود می‌زنند. یعنی عدم وجود سازوکار درستی که بتواند برداشت از منابع مشترک را مدیریت کند باعث می‌شود عده‌ای برداشت بیش از حد داشته باشند و عده‌ای دیگر نتوانند برداشت کافی از منبع داشته باشند. پژوهش‌های میدانی فراوانی در مورد مشکل کنش جمعی صورت گرفته است. نتایج، نشان‌گر آن است که میزان همکاری افراد از بی‌نهایت زیاد تا بی‌نهایت کم در موقعیت‌های متفاوت در نوسان است.
چگونه ذخیره آبی سد کرخه دچار «تراژدی منابع مشترک» شده است؟
شواهد در مورد مشکل کم‌آبی در حوضه رودخانه کرخه، نشان می‌دهد تا حد زیادی این منبع آبی مشاع دچار «تراژدی منابع مشترک» و «مشکل کنش جمعی» شده است. برداشت خارج از ظرفیت از منابع آبی و عدم وجودِ سازوکارهایی که موجب یک همکاری جمعی در جهت منافع عمومی باشد، باعث شده است آب به پایین‌دست نرسد. آمارهای سد کرخه نشان می‌دهد در سالیان گذشته (قبل از ۹۸) با دبی ۶۰ مترمکعب بر ثانیه مشکلی در رسیدن آب به پایین‌دست تا منطقه پایانی که هورالعظیم وجود نداشت. اما در تابستان ۱۴۰۰ با دبی ۱۰۰ متر مکعب بر ثانیه هم آب به نقطه ورود هورالعظیم نمی‌رسد. اختلاف شدید میان آب خروجی از سد کرخه و آبی که در رودخانه کرخه در انتهای مسیر است نشان می‌دهد که در میانه راه باوجود ممنوعیت برداشت‌های کشاورزی، با شدت بالایی از این آب برداشت می‌شود. این اتفاق وضعیت روستاهای پایین دست را بحرانی کرده است.
در فصلی که - تابستان ۱۴۰۰ - به علت خشکسالی هر نوع کشت تازه‌ای ممنوع اعلام شده است، برآوردها نشان می‌دهد در حوضه رودخانه کرخه ۱۸ هزار هکتار برنج کاشته شده است. کشت برنج به عنوان یکی از آب‌برترین کشت‌ها، به‌طور میانگین ۳۵ هزار متر مکعب برای هر هکتار، آب نیاز دارد که اگر این میزان را در ۱۸ هزار هکتار ضرب کنیم، عددی حدود ۶۳۰ میلیون متر مکعب به دست می‌آید. بدان معناست که با توجه به خشکسالی و ذخیره ۳۰ درصدی آب مخزن سد، در حدود نیمی از ذخیره آب توسط برنجکاران مصرف می‌شود. لازم به ذکر است که کشت گسترده برنج در استان خوزستان از تابستان ۱۳۹۸ پس از بارندگی‌های کم‌سابقه بهار با نگاهی کوتاه‌مدت آغاز و در تابستان ۱۳۹۹ ادامه یافت تا اینکه خشکسالی در ۱۴۰۰ موجب رخ دادن بحران شد.
پیداست که در این شرایطِ ترتیبات نهادی و قواعد تخصیصی موجود، عده‌ای، با برداشت غیرقانونی و برنجکاری در بالادست، موجب می‌شوند پایین‌دست حتی آب برای خوردن هم نداشته باشند. اما این پایان ماجرا نیست. تعداد بسیار زیادتری از کشاورزان در حوضه کرخه هستند که کشت تابستانی نداشته‌اند و قرار بر این بوده است که ذخیره آبی موجود، مدیریت شود تا کشت پاییزه که مهم‌تر است، میسر شود. اما با توجه به تنش‌های موجود با دخالت‌های دیگر مقامات، مسوولان سد کرخه اقدام به رهاسازی آب کرده‌اند. این اتفاق باعث تشدید بحران و عدم تعادل شدید در تخصیص منابع محدود موجود می‌شود. آب مخزن سد کرخه منبع اشتراکی گروه بسیار بزرگ‌تری است، اما در کوتاه‌مدت این منبع فقط به عده کوچک‌تری از برنجکاران اختصاص یافته است که در رقابتی نابرابر و غیرمولد، منابع آبی را به صورت بی‌رویه برداشت می‌کنند. در تاریخ ۲۷ تیرماه ۱۴۰۰ میزان رهاسازی آب در تصمیمی خارج از برنامه‌ریزی قبلی و در اثر فشارهایی که برای تامین نیاز آب به پایین‌دست وجود داشت به ۱۶۰ متر مکعب رسید. تداوم این رهاسازی با توجه به ذخیره مخزن سد کرخه باعث می‌شود امکان آبیاری در کشت پاییزه که مهم‌تر است برای حدود ۵۰ هزار هکتار از اراضی دشت عباس، عین‌خوش و فکه از بین برود. آبیاری دشت‌های کرخه سفلی از دو مسیر انجام می‌شود. یکی مسیر امتداد رودخانه است و انشعاب‌های آن و یکی هم تونل دشت‌عباس که از طریق دریاچه سد به مناطق دشت عباس، عین‌خوش و فکه می‌رسد. ادامه یافتن رهاسازی آب با دبی ۱۶۰ متر مکعب بر ثانیه عملا باعث می‌شود در آغاز پاییز تونل دشت عباس خشک شود و امکان آبیاری مناطق تحت پوشش آن به‌طور کلی غیرممکن شود و «تراژدی منابع مشترک» آنها را متضرر سازد. مشاهدات نشان می‌دهد که یک عامل جدی «تراژدی منابع مشترک» در منبع اشتراکی کرخه، دخالت‌های غیرمولد مسوولان بالادستی مختلف است که با فشار بر مسوولان سد کرخه میزان رهاسازی آب را به شکل بی‌رویه‌ای افزایش داده‌اند.
«تراژدی منابع مشترک» در منبع اشتراکی کرخه را می‌شود همچنین در چارچوب مشکلی دید که در بالا با عنوان «مشکل کنش جمعی» به آن اشاره شد. دو عامل را می‌توان ایجاد‌کننده «مشکل کنش جمعی» دانست، عامل اول تعداد زیاد بهره‌بران از منبع مشاع است که در این صورت همکاری افراد برای عمل در مسیر منافع گروهی را دشوار می‌کند و تصمیمات سودجویانه افراد در حداکثر رساندن منافع شخصی خود را در پی دارد و دومین عامل عدم وجود رویه‌هایی است که ترتیبات نهادی و قواعد تخصیصی را به اجبار درآورد.
در ابتدای سال ۱۴۰۰ باتوجه به خشکسالی در سال آبی جاری هرنوع کشت تازه‌ای ممنوع اعلام شد. وزارت جهاد کشاورزی از نظر نوع کشت و وزارت نیرو هم از طریق کنترل سیستم آبیاری، مسوول انجام رویه‌های قانونی در این راستا هستند. کشت ۱۸ هزار هکتار برنج در حوضه رودخانه کرخه در تابستان ۱۴۰۰ نشان می‌دهد که ترتیبات نهادی و قواعد تخصیصی موجود برای اجرای این ممنوعیت ناکارآمد بوده‌اند، چیزی که در بالا به عنوان دومین عامل در «مشکل کنش جمعی» ذکر شد.
در دو دهه اخیر با ساخت سد کرخه و کانالهای آب، ده‌ها هزار هکتار از اراضی استان‌های ایلام و خوزستان، تحت پوشش آبیاری کرخه قرار گرفت. تاکنون صدها میلیون دلار برای پروژه‌های مربوط به تامین آب این اراضی هزینه شده است و هزاران کشاورز در این مناطق به صورت مستقیم از منبع آب مشاع رودخانه کرخه ذی‌نفع شده‌اند. حدود ۱۵۰ هزار هکتار از اراضی دشت‌عباس، فکه، عین‌خوش، دشت اوان، دشت دوسالق، دشت ارایض، دشت باغه، حمیدیه و آزادگان در زمره این اراضی قرار دارند. این اتفاق، جمعیت زیادی از گروه ذی‌نفعان و بهره‌بران را به وجود می‌آورد که از منبع مشاع آب رودخانه کرخه استفاده می‌کنند. هزاران هکتار اراضی دیگر از پل نادری تا انتهای مسیر یعنی هورالعظیم را نیز باید به این گروه اضافه کرد که در حاشیه رودخانه کرخه آب را از طریق پمپ‌های کوچک به این مزارع انتقال می‌دهند و همچنین بهره‌بران سنتی که عمدتا ساکنین روستاهای حاشیه رودخانه هستند که آب مورد نیاز برای دامداری و مصارف روزمره غیرآشامیدنی‌شان را از این رودخانه تامین می‌کنند. علاوه بر اینها، مساله حقابه محیط زیستی نیز مطرح است که عمدتا مربوط به هورالعظیم است و به موضوع جنبه‌ای عمومی، ملی و حتی بین‌المللی می‌بخشد. همه اینها روی هم‌رفته نشان از گروه بسیار بزرگ بهره‌بران را دارد. همان‌طورکه گفته شد اولین عامل در ایجاد «مشکل کنش جمعی» بالا رفتن تعداد افراد گروه ذی‌نفعان است که دستیابی به همکاری را در گروه در جهت رسیدن به منافع گروهی کاهش می‌دهد.
نتیجه‌گیری
اعتراضات به بی‌آبی در تیرماه ۱۴۰۰ در مناطق پایین‌دست رودخانه کرخه نشان از شکل‌گیری کانون‌های بحران در اثر تنش آبی در این مناطق دارد. بدون وجود طراحی‌های نهادی و قواعد تخصیصی تازه، کارآمد و بدیع باتوجه به تحولات دو دهه اخیر در این مناطق، امکان تشدید بحران با شدت بیشتر در آینده می‌رود. توجه به «مشکل کنش جمعی» به عنوان یکی از علل به وجود آمدن «تراژدی منابع مشترک» از اهمیت بالایی برخوردار است و بدون دقت به آن نمی‌توان به راه‌حلی پایدار برای رفع بحران‌ها و امکان جنگ آب در آینده اندیشید. حل «مشکل کنش جمعی» با توجه به ابعاد گسترده گروه ذی‌نفعان که در بالا نشان داده شد، وابسته به وجود دولتِ با ظرفیت بالا است که می‌تواند تخصیص موثر منابع را امکان‌پذیر کند و به جای راه‌حل‌های غیرمولد، بلندمدت و در جهت تولید عمل کند.
رودخانه کرخه به عنوان یک منبع اشتراکی به علت بهره‌برداری بی‌رویه در معرض «تراژدی منابع مشترک» قرار دارد. در این نوشته تلاش شد تصویری واقع‌بینانه با نگاهی بلندمدت و آینده‌نگر از شرایط موجود منطقه کرخه و حکمرانی آب این ناحیه در ابتدای تابستان ۱۴۰۰ داده شود تا بینشی روشن‌تر از علل تنش آبی موجود به مخاطب ارایه گردد. توجه به این نکته مهم است، از آنجا که در سالیان اخیر موضوعاتی مانند خشکسالی و تغییر اقلیم خطرهای بالقوه‌ای هستند که منابع مشترک آبی را مورد تهدید جدی قرار می‌دهند و همین‌طور کشاورزی به صورت آبی از طریق طرح‌های توسعه کانالهای آب در منطقه بسیار گسترده شده و شمار ذی‌نفعان از منبع مشترک و مشاع رودخانه کرخه به‌طور فزاینده‌ای افزایش یافته است، ضروری است که به صورت جدی درباره طراحی ترتیبات نهادی و قواعد تخصیصی تازه در حوضه سیستم آبیاری کرخه تامل و بازنگری شود. نمی‌توان فقط با عمران فیزیکالیستی که فقط به توسعه از طریق ساخت‌وساز محض توجه دارد، انتظار نتایج پایدار داشت. سال‌هاست محققان و پژوهشگران توسعه بر اهمیت طراحی نهادی و ظرفیت‌سازی دولت در توسعه تاکید دارند. میلیون‌ها دلار از منابع کشور صرف احیای زمین‌های کشاورزی و گسترش شبکه آبیاری شده است، اما هنوز چالش‌های جدی‌ای وجود دارد، گذر از این چالش‌ها نیازمند دیدگاهی کلان است که در هم‌تنیدگی مسائل را درک کند و ابعاد مختلف توسعه را به‌طور ویژه مورد بررسی قرار دهد.