شرق / علیرضا غریبدوست
پرسش درباره بهنگام یا نابهنگام‌بودن تصمیم‌سازی‌ها در ۴۰ سال اخیر می‌تواند چالش ذهنی فعالان سیاسی و اجتماعی و اقتصادی باشد. محسن رنانی، عضو هیئت علمی دانشگاه اصفهان، در گفت‌وگو با «شرق» در این خصوص از «شتابزدگی» و «بوروکراسی شکسته بسته» صحبت می‌کند و می‌گوید «نفت» باعث ساختار نفوذ ناهمگن گسترده شده است. او معتقد است اکنون با تأخیر در تصمیمات مهم مواجه هستیم و عدم اتخاذ تصمیمات بهنگام آرام‌آرام به بحران تبدیل خواهد شد.
موضوع این مصاحبه تحلیل تصمیم‌گیری‌های كلان جمهوری اسلامی ایران در عرصه سیاست داخلی و بین‌المللی است و اینكه در ۴۰ سال گذشته كدام تصمیمات را بهنگام و کدام تصمیمات را شاید نابهنگام اتخاذ کرده‌ایم. به بیان دیگر كدام تصمیمات در حوزه سیاست داخلی و از منظر اقتصاد، به‌ویژه با رویكرد و سطح تحلیل جناب‌عالی در حوزه اقتصاد کلان سیاسی بهنگام یا نابهنگام بوده است؟ مثلا موضوع و چگونگی اجرای طرح هدفمندی یارانه‌ها در دوره آقای احمدی‌نژاد و عواقب بعدی این تصمیم و مخالفت‌ها و موافقت‌هایی را که با آن شد، چگونه ارزیابی می‌کنید؟
اگر اجازه دهید، به جای اینكه به طور مستقیم وارد تحلیل تصمیمات یك دولت خاص یا یك تصمیم خاص بشویم، یك نگاه كلی به نظام تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در جمهوری اسلامی داشته باشیم و یک آسیب‌شناسی كلان از این مسئله داشته باشیم و بعد به نوبه خودش وارد تصمیمات دولت‌ها شویم و ببینیم با این آسیب‌شناسی که ارائه می‌کنیم، آیا تصمیمات دولت‌ها هم قابل تحلیل است یا خیر. شاید مهم‌ترین ویژگی عام كه می‌شود برای تصمیمات بزرگ در جمهوری اسلامی ذكر كرد، شتابزدگی در تصمیم باشد. اگر بخواهم دقیق‌تر بگویم، این‌طور می‌شود گفت كه جمهوری اسلامی به طور ساختاری با عارضه «تأخیر مفرط در تصمیمات مهم» روبه‌رو است و به دلیل همین تأخیر مفرط، مرحله به مرحله مجبور شده دست به «تصمیمات شتاب‌زده» بزند؛ یعنی وقتی تصمیمات را به‌موقع نگرفته یا به تعویق انداخته، یک جا به بحران برخورده است و مجبور شده به طور شتاب‌زده و مطالعه‌نكرده تصمیم بگیرد و به‌همین‌خاطر معمولا با تصمیماتی روبه‌رو هستیم كه به علت همان شتابزدگی دارای «كژكاركردهای ساختاری» است و این کژکارکردها در بلندمدت موجب ایجاد انحراف در ساختارهای سازمانی و بوروكراتیك كشور می‌شود که میتوان از آن به‌عنوان «ضایعه مزمن در نظام تدبیر» نام برد. پس مسئله اول تأخیر مفرط اولیه در شناخت پذیرش و عزم برای اصلاح مشکل است كه منجر به شتاب ثانویه در تصمیم‌گیری می‌شود و در نتیجه با کژکارکرد ساختاری روبه‌رو می‌شویم که به ضایعه در نظام تدبیر می‌انجامد.
به دیگر سخن در ایران بعد از مشروطیت و با تأسیس سلسله پهلوی، دولت مدرن «شروع به شكل‌گرفتن» كرد. دولت مدرن به معنی شكل‌گیری بوروكراسی است؛ یعنی جایگزینی تصمیمات بوروکراتیک به جای تصمیمات فردی و البته در تمام سال‌های بعد هیچ‌گاه در ایران دولت مدرن کامل نشد و همچنان در حال تکامل بوده است؛ همچنان که تا امروز هم هنوز در حال تکامل است. ما با وقوع انقلاب، ساختار اداری- یا همان نظام بوروكراسی یا دولت مدرن - را كه در ۵۰ سال قبل از آن ذره‌ذره ساخته شده بود، بخش به بخش کنار گذاشتیم یا به هم ریختیم، یا مسکوت گذاشتیم یا جایگزین برایش ارائه کردیم.در واقع ما با انقلاب همان بوروكراسی نیم‌بند تکامل‌نیافته موجود را نیز متزلزل كردیم، بخش‌هایی از آن را ویران كردیم و جاهایی نیز به ساختار و سازمان آن افزودیم؛ بنابراین ما مواجه شدیم با یك بوروكراسی شكسته‌بسته‌ای كه مثل چینی شكسته بند زده شده، جابه‌جا به آن بند زدیم و وصله‌های ناهموار را به هم چسباندیم؛ بنابراین بعد از انقلاب ما یک بوروكراسی مونتاژشده و سرهم‌شده، بند‌زده‌شده و ناهمگون را شكل دادیم. درواقع چون می‌خواستیم آن را با ارزش‌های انقلابی هماهنگ كنیم، روزبهروز به صورت ad hoc و موردی بخش‌هایی از نظام بوروکراتیک کشور را به صورت جزئی اصلاح کردیم و بخش‌هایی را هم اصلا رها كردیم و بخش‌هایی را حذف کردیم و بخش‌هایی را افزودیم تا در نهایت به یک بوروکراسی مونتاژ و شکسته‌بسته رسیدیم.وقتی می‌گویم بوروكراسی منظورم هم ساختار اداری است، هم قوانین زیرساختی یا قوانین مادر مثل قانون تجارت، قانون مدنی، قوانین پولی و بانکی، قوانین جزایی و همه آنها؛ یعنی وقتی سازمان و ساختار اداری را با قوانین و آیین‌نامه‌های پشت سرش و سنت‌ها و رویه‌های غیررسمی كه آنها را حمایت می‌كند و عادات رفتاری كه در نظام اداری شكل گرفته، به اضافه سلسله مراتب سیاسی و قدرت كه این مجموعه را به هم پیوند می‌دهد، در نظر بگیریم، همه آنها را با هم بوروكراسی می‌نامیم.با این تعریف اکنون میتوان گفت بوروکراسی و نظام تدبیر ما پس از انقلاب دو ویژگی شاخص داشته است: نخست اینکه این بوروکراسی بعد از انقلاب تبدیل شد به یک نظام بوروکراسی شكسته‌بسته و مونتاژ به شرحی که گفتیم. ویژگی دوم اینكه بوروكراسی هم به اقتضای نیازهای یک جامعه و یک دولت برآمده از انقلاب و هم به علت خطاهای پی‌درپی در تصمیمات اتخاذ‌شده و لزوم اصلاح آن خطاها، دائما گسترش پیدا كرد و بزرگ و بزرگ‌تر شد. در این زمینه یک شاخص بسیار گویاست: در سال ۱۳۶۸ بعد از جنگ، سهم هزینه‌های دولت در تولید ناخالص ملی حدود کمی بیش از ۴۰ درصد بوده؛ اما اکنون با بیش از ۳۰ سال خصوصیسازی به بالای ۸۰ درصد رسیده است! یعنی حتی وقتی می‌خواستیم این نظام بوروکراتیک را به سمت خصوصیسازی برده و آن را کوچک كنیم، خودش را بزرگ‌تر كرده است! این یعنی یک‌سری ضایعات ساختاری در این سیستم هست که امکان اصلاح را از آن گرفته است.پس ویژگی‌های «بوروكراسی شكسته‌بسته» و «بوروکراسی فربه‌شونده» دو خصیصه مهم بوروكراسی یا همان نظام تدبیر ما در بعد از انقلاب است. شكسته‌بسته بودنش ناشی از در‌هم‌ریزی‌های معمول پس از انقلاب بود و فربه‌شونده بودنش ناشی از دو چیز: یکی وجود و اعتیاد این نظام تدبیر به درآمدهای نفتی و دیگری وجود اهداف متنوع و ناهمگونی كه دولت بعد از انقلاب دنبال كرده است و دائما مجبور شده این بوروكراسی را بزرگ‌تر و بزرگ‌تر كند. طبیعی است که به موازات اینكه این بوروكراسی شکسته‌بسته بزرگ می‌شود، كارایی و سرعت عملش را از دست می‌دهد.اما در کنار اینها، یک عامل دیگر هم وارد می‌شود که ناکارایی نظام تدبیر را تشدید می‌کند و آن رقابت گروه‌های قدرت است. از‌آنجا‌که ساخت نظام سیاسی ما از نوع «نفوذهای ناهمگن» است، هرچه رقابت گروه‌های قدرت تشدید شود، ناکارایی افزایش می‌یابد. نظام‌های سیاسی یا یک ساخت همگن دارند یا یک ساخت ناهمگن.
وقتی ساخت همگن دارند؛ یعنی كل گروه‌های قدرت داخل نظام اهداف كلان ملی واحدی را دنبال می‌كنند. وقتی نفوذها ناهمگن است، هر گروه صاحب قدرت و نفوذ، اهداف ویژه خودش را دنبال می‌كند و بخشی از منابع كشور را به سمت آن هدف می‌برد. كشور به دلایلی كه در این مجال فرصت طرحش نیست، از همان آغاز انقلاب به سمت شكل‌گیری ساختار نفوذهای ناهمگن رفت و اکنون این وضعیت به اوج خودش رسیده است و ما متأسفانه سیستم چندپاره‌ای داریم كه هم‌زمان چند نفوذ ناهمگن یكدیگر را خنثی می‌كنند و تاکنون وجود درآمد نفت اجازه داده است كه این اتفاق بیفتد؛ چراکه اتلاف منابع ناشی از اقدامات متعارض نفوذهای مختلف را نفت جبران می‌کرده و پوشش می‌داده؛ بنابراین نظام تدبیر خیلی متوجه این اتلاف منابع نمی‌شده است. اگر درآمد نفت نبود، شاید به این حد از ساختار نفوذ ناهمگن گسترده نمی‌رسیدیم.در این ساختار سیاسی نفوذ ناهمگن، وجود درآمد نفت و آرمان‌ها و اهداف متنوعی كه انقلاب دنبال می‌کرده، باعث شده این بوروكراسی به‌سرعت فربه شود و هرچه فربه‌تر شده، به دلیل تشدید رقابت نفوذهای ناهمگن، رسیدن به تصمیمات واحد و مشترک برای اصلاحات جدی و ساختاری مشكل‌تر شده و كارآمدی آن را به‌شدت پایین آورده است؛ یعنی هر تصمیمی که باید بهنگام گرفته می‌شد، بر اثر رقابت و منازعات میان نفوذهای ناهمگن، به تعویق افتاده و هیچ‌گاه نظام سیاسی با مسائل و مشكلاتش به‌موقع برخورد نمی‌كرده یا آن‌قدر رقابت‌ها میان نفوذهای ناهمگن، اجزای مختلف این بوروكراسی را به هم درگیر كرده و آن‌قدر بی‌ثباتی در مدیریت‌ها به وجود آورده كه هیچ مدیری فرصت پرداختن به مسائل بلندمدت در حوزه خود را نیافته و هیچ دولتی فرصت و قدرت تمرکز و حل‌کردن مسائل كلان ملی را پیدا نمی‌كرده است؛ بنابراین با یک نظام تدبیر یا بوروكراسی شكسته‌بسته فربه‌شونده‌ای مواجه شده‌ایم كه نفت و رقابت گروه‌های هم‌سود و نفوذهای ناهمگن و مقابله اینها با هم در کنار سرعت تحولات و بی‌ثباتی مقامات و موقعیت‌ها و پست‌ها و دولت‌ها، باعث شده که هیچ‌گاه هیچ‌گونه تصمیم كامل جدی بلندمدتی برای معضلات ساختاری كشور گرفته نشود؛ چون هر تصمیم بلندمدتی هزینه‌هایی برای یك‌سری گروه‌ها داشته و مقاومت هریک از گروه‌های شریک در ساخت قدرت و تحمل‌نکردن هزینه‌هایی که بر آنها تحمیل می‌شد، باعث شده که در برابر اتخاذ آن تصمیم مقاومت کنند تا آن تصمیم اجرائی نشود؛ بنابراین هرگاه هر فرد یا مقامی یا دولتی اصلاحات ساختاری را مطرح می‌کرده است، در مواجهه با دست‌اندازهای نظام تدبیر و مقاومت گروه‌های رقیب، پس از مدتی آن را رها کرده و بنابراین اصلاحات ساختاری كه باید یك جا درباره آنها تصمیم‌گیری قاطع صورت می‌گرفته و اجرائی می‌شده و فرایند‌هایی که در بلندمدت باید مورد اصلاح قرار می‌گرفته‌اند، غالبا رها شده و معلق مانده است.نتیجه این می‌شود كه اتخاذ‌نکردن بهنگام یك تصمیم مهم ساختاری و بلندمدت در چنین ساخت سیاسی، آرام‌آرام به بحران تبدیل می‌شود. در این شرایط معمولا مقامات می‌كوشند بحران را نفی كنند؛ چون می‌دانند با این نظام تدبیر نمی‌توانند بحران را حل كنند. پس هر دولتی ترجیح می‌دهد بحران را نفی كند یا از اولویت خارج کند تا بدون پرداختن هزینه‌های اصلاحات ساختاری، دوره حکمرانی‌اش به سر بیاید و خودش را درگیر بحران نكند. در مواردی هم کلیت نظام سیاسی بحران را نفی می‌كند که در این موارد نظام سیاسی به امید این است كه در آینده فرجی حاصل شود و بحران به‌خودی‌خود مرتفع شود.
مثلا دولت‌ها بحران بی‌كاری را نفی می‌كنند، به امید اینكه بی‌كاری را به دولت بعدی منتقل كنند و خودشان درگیر آن نشوند و نظام سیاسی هم بحران کاهش سرمایه اجتماعی را نفی می‌كند، به امید اینكه گذر زمان به‌تدریج این مسائل را از دستور خارج کند.روشن است که توانایی این ساختار یا نظام تدبیر شكسته‌بسته و فربه‌شونده- که به حجم زیادی از درآمدهای نفتی وابسته است- با کاهش درآمدهای ناشی از فروش نفت، روزبهروز كاهش پیدا می‌كند؛ چراکه انرژی این سیستم را نه کار و خلاقیت ارزش‌افزای افراد و سازمان‌هایش؛ بلکه درآمدهای نفتی تأمین می‌كند؛ پس اکنون با یك نظام تدبیر شكسته‌بسته متأثر از رقابت‌های بین گروه‌های نفوذ روبه‌رو هستیم كه انرژی‌اش به خاطر كاهش درآمد نفت رو به افول است. این یعنی قدرت تصمیم‌سازی و اجرای كارآمد تصمیماتی كه این نظام می‌گیرد، رو به كاهش است و زمان اجرای تصمیمات هم روزبهروز طولانی‌تر می‌شود. این در حالی است که با نفی بحران‌ها، روزبهروز بحران‌ها عمیق‌تر و بزرگ‌تر می‌شوند و ناگهان به نقطه‌ای می‌رسند كه اگر به‌سرعت درباره آنها تصمیم گرفته نشود، منجر به یک درهم‌ریزی خواهد شد.وقتی قرار است برای یك معضل بزرگ تصمیمات سریع گرفته شود، روشن است كه چنین تصمیماتی هم ناكارآمد است -چون درباره‌اش مطالعه كافی نشده و ابعاد آن به‌خوبی بررسی نشده است - و هم پرهزینه است چون شتاب در اجرای تصمیمات مستلزم صرف هزینه‌های اضافی است. متأسفانه ما با «تأخیر عجیب در تصمیمات مهم» و «تسریع عجیب در اتخاذ تصمیمات در هنگام بروز بحران» مواجه هستیم که این تصمیمات شتاب‌زده، منجر به تشدید ناكارآمدی و ایراد هزینه مضاعف و ناتوانی بیشتر در کنترل آن می‌شود.برای مثال، به نظر من اصلاح قیمت حاملهای انرژی یكی از مهم‌ترین تصمیمات ساختاری است كه نظام سیاسی ما تا آن را حل نكند، اتخاذ هیچ تصمیم جدی دیگری در حوزه اقتصاد كارآمد و مؤثر نخواهد بود و تا این موضوع حل نشود، هم تصمیمات بزرگ برای بنگاه‌های خصوصی و هم تصمیمات کلان در حوزه عمومی و دولتی دائما ناكارآمد خواهد بود؛ بنابراین بهترین مثال برای واکاوی شیوه برخورد نظام تدبیر با تصمیم‌گیری در یكی از مسائل کلان ساختاری كشور همین مسئله اصلاح قیمت حاملهای انرژی است.اجازه دهید سال‌های اول انقلاب و سال‌های جنگ را از تحلیل مستثنی كنیم؛ به این علت كه در انقلاب انتظاراتی برای جامعه ایجاد شده بود نظیر اینكه بعد از انقلاب انرژی باید مجانی شود، بنابراین طبیعی است كه اوایل انقلاب سیاست‌گذاری در حوزه انرژی تحت تأثیر و در سایه شعارهای انقلاب مسكوت مانده و به كما رفته بود. دوران جنگ هم این شرایط را تداوم بخشید و به علت شرایط جنگ شاید صلاح نبود و امكانش نبود كه قیمت انرژی تعدیل شود.اما بعد از جنگ دولت آقای هاشمی‌رفسنجانی متوجه شد كه حوزه انرژی باید ساماندهی شود و با این الگویی كه مصرف افزایش پیدا می‌كند، نهایتا به الگوی مصرف نامناسبی از انرژی خواهیم رسید كه قدرت رقابتی كشور را در برابر سایر كشورها در پایین نگه خواهد داشت؛ یعنی اقتصاد کشور تا زمانی قدرت رقابتی دارد که انرژی ارزان و فراوان در دسترسش باشد. به ویژه اینكه بعد از جنگ تحمیلی نرخ دلار افزایش یافت و با نرخ جدید، قیمت‌های انرژی خیلی پایین‌تر از سطح جهانی بود كه در بلندمدت باعث می‌شد صنایعی كه انرژی ارزان مصرف می‌كنند به این قیمت عادت کنند و نوعی قدرت رقابتی كاذب در آنها ایجاد شود و در بلندمدت نتوانند وارد رقابت واقعی با صنایع جهانی شوند.
دولت آقای هاشمی تصمیم گرفت كه این روند را اصلاح كند، مدل‌های مختلفی می‌توانستند به كار بگیرند. به هر دلیل این مدل انتخاب شد كه قیمت انرژی سالانه ۲۰ درصد افزایش یابد. بعد از اتخاذ این تصمیم و هم به دلیل تصمیمات دیگری كه مكمل این تصمیم بود و ناشی از سیاست آزادسازی و بازارگرایی دولت آقای هاشمی بود، نرخ تورم به‌سرعت افزایش پیدا كرد. در این شرایط گروه‌های رقیب از یك مسئله کاملا اقتصادی به عنوان ابزاری برای فشار سیاسی استفاده و شروع کردند به حمله به دولت هاشمی. این حمله‌ها باعث شد پیگیری و اجرای این سیاست تضعیف شود و نهایتا با انتخاب آقای خاتمی به ریاست‌جمهوری، جناح رقیب كه مجلس را در دست داشت، باز به عنوان یک مانور سیاسی و برای نشان‌دادن ژست عدالت‌خواهانه، یا شاید هم برای تحمیل فشار هزینه‌ای بر دولت، اجازه نداد این سیاست تداوم پیدا كند و تصمیم گرفت افزایش سالانه ۲۰ درصدی قیمت حاملهای انرژی به ۱۰ درصد در سال محدود شود. اگر سیاست آقای هاشمی به همان شکل، یعنی افزایش سالانه ۲۰ درصدی قیمت حاملهای انرژی، تداوم پیدا كرده بود، تا سال ۸۸ قیمت داخلی انرژی به صورت طبیعی و تدریجی به تراز جهانی رسیده و برابر شده بود و بنابراین دیگر نیازی به هدفمندسازی یارانه‌ها در زمان آقای احمدی‌نژاد نبود.
بنابراین، تصمیمی ساختاری كه در یک دولت گرفته شده بود به‌دلیل رقابت‌های جناحی و برای اینكه جناحی كه مخالف دولت مستقر بود، می‌خواست نشان دهد به فكر منافع مردم است، متوقف شد و برای چند سال با نرخ‌های افزایشی ۱۰ درصد در حوزه انرژی روبه‌رو بودیم تا اینكه رسیدیم به دوره آقای احمدی‌نژاد. در این دوره باز هم منافع و رقابت‌های جناحی باعث شد ایشان برای جلب نظر توده‌ها و برای نشان‌دادن تمایز دولت خود با دولت‌های قبلی، كلا افزایش قیمت انرژی را برای چند سال متوقف كند. در‌حالی‌كه الگوی مصرف انرژی فشار زیادی بر ساختار تولید انرژی می‌آورد و اقتصاد ما توان تحمل آن حجم از مصرف انرژی را نداشت.
بالاخره بعد از چند سال دولت آقای احمدی‌نژاد به این نتیجه رسید كه این انحراف ساختاری خیلی گسترده شده و باید فكری برایش كرد و هدفمندسازی یارانه‌ها را در دستور کار قرار داد؛ گرچه در این تصمیم، باز یک مانور سیاسی نهفته بود و آن این بود که یارانه انرژی به صورت نقدی به مردم داده شود تا جامعه احساس رضایت کند.
در هر صورت هدفمندسازی یارانه‌ها یك اصلاح ساختاری خیلی گسترده و جدی بود. شاید بتوان گفت با این حجم و گستردگی كه آقای احمدی‌نژاد آن سیاست را اجرا كرد، بزرگ‌ترین اصلاح ساختاری بعد از اصلاحات ارضی دهه ۴۰ بوده است. كاری به انگیزه‌های دولت احمدی‌نژاد نداریم، فرض بر این است كه قرار نبوده نوعی مانور سیاسی باشد و حمایت فقرا و حاشیه‌نشینان جمع‌آوری شود؛ فرض را بر این می‌گذاریم كه قرار بوده اصلاح ساختاری در حوزه انرژی رخ دهد. در هر صورت در هنگام اجرای سیاست هدفمندسازی یارانه‌ها در دولت دهم، تقریبا این اجماع کارشناسی وجود داشت كه با این روند به جایی می‌رسیم كه امكان تأمین منابع مالی برای بخش انرژی را نداریم و بخش بزرگی از درآمدهای نفتی‌مان نیز باید صرف تأمین بنزین برای كشور شود.
اما وقتی این سیاست احمدی‌نژاد پیامدهایش را آشكار كرد، جناح‌های دیگر در‌حالی‌كه می‌دانستند اصل سیاست افزایش نرخ انرژی درست بوده، به این سیاست حمله كردند و مشروعیتش را از بین بردند؛ یعنی پیامدهای طبیعی یك سیاست ساختاری را برای آن دولت به پیامدهای سیاسی تبدیل كردند.
بعد كه دولت روحانی آمد دوباره افزایش نرخ انرژی با دوره‌ای از توقف روبه‌رو شد و روندش آرام‌تر شد؛ چون دولت نمی‌خواست خاطره یک سیاست شکست‌خورده در دولت قبل را در دوره خودش زنده کند؛ به عبارت دیگر یک تصمیم بلندمدت ساختاری را -که باید با مطالعات گسترده کارشناسی می‌گرفتیم و با آرامش و با قاطعیت در یک دوره ۱۵ تا ۲۰ساله اجرا می‌کردیم تا آثار واقعی آن ظاهر شود- به طور ادواری به‌صورت شتاب‌زده گرفتیم و بعد به‌دلیل رقابت‌های گروه‌های ذی‌نفوذ در قدرت، و فربهی و ناكارآمدی نظام تدبیر، به‌طور متناوب با شكست روبه‌رو كردیم و اجازه ندادیم این سیاست ساختاری به نتیجه برسد.
امروز همچنان آقای روحانی علی‌رغم اینكه نظام كارشناسی به این جمع‌بندی رسیده كه قیمت حاملهای انرژی به‌ویژه بنزین باید افزایش پیدا كند به خاطر نگرانی‌های سیاسی، مقاومت می‌کند و اجازه این كار را نمی‌دهد. این روند تا آنجایی ادامه پیدا می‌كند که با اضافه‌شدن فشار تحریم‌ها به نقطه بحرانی برسیم و بعد در وضعیت بحرانی، نظام تدبیر مجبور می‌شود به‌صورت شتاب‌زده تصمیم بگیرد سوخت را كوپنی كند یا قیمت‌ها را پلكانی افزایش دهد و دوباره یک تصمیمات ساختاری بلندمدت كه در یک دوره‌ای ثبات اقتصادی را برهم می‌زند و پیش‌بینی‌پذیری اقتصاد را از بین می‌برد، به صورت شتاب‌زده گرفته شود و بعد از دوره‌ای متوقف شود.
بنابراین در یك مورد ساده مثل قیمت سوخت كه اهمیت ساختاری‌اش بر كسی پوشیده نیست، نظام تدبیر به دلیل آن دو ویژگی پیش‌گفته توانایی اتخاذ تصمیمات دقیق كارشناسی را ندارد و این تصمیمات بعدا در رقابت جناح‌ها و گروه‌های ذی‌نفع با انحرافات بسیاری مواجه می‌شود و نهایتا تصمیم نه چندان درست گرفته و اجرا می‌شود و با فشار ناشی از رقابت میان گروه‌های مختلف به انحراف كشیده می‌شود؛ یعنی در یك موضوع ساده و آشكار كه تجربه جهانی آن هم پیش روی ما هست و تقریبا همه می‌دانیم که چه باید كرد، نظام تدبیر سال‌هاست که درجا می‌زند و آزموده‌های مكرر را می‌آزماید و شكست‌های مكرر را تجربه می‌كند و نمی‌تواند یک تصمیم ساختاری بلندمدت را در آرامش بگیرد و با قاطعیت اجرا کند. پس این الگو که چند سال قیمت انرژی تغییر نمی‌كند و بعد به صورت شتاب‌زده و به شکل شوک‌درمانی، قیمت انرژی چند برابر می‌شود، الگویی است که به هیچ اصلاح ساختاری نمی‌انجامد و فقط هزینه‌های یک اصلاح ساختاری را بر ما تحمیل می‌کند و البته به کل ظرفیت‌های اقتصادی کشور نیز آسیب می‌زند.
این داستان عینا در مورد نرخ ارز هم تكرار می‌شود؛ یعنی در‌حالی‌كه همه سیاست‌گذاران و كارشناسان معتقدند نرخ ارز باید متناسب با تورم افزایش پیدا كند، وجود گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در پشت صحنه سیاست، نفوذهای ناهمگن و شكسته‌بسته‌بودن و فربگی ساختار بوروكراسی اجازه نمی‌دهد تصمیم جدی بلندمدت و بادوام در حوزه نرخ ارز گرفته شود. بنابراین در دوره‌هایی با فشار بر نرخ ارز و ثبات آن روبه‌رو هستیم و در دوره‌هایی نیز با جهش‌های بسیار بلند و غیرقابل تحمل و شكننده روبه‌رو می‌شویم. اینها از عوارض این ساختار نظام تدبیر است.
با این توضیح، پس بسیاری از تصمیمات کلان ما مبتلا به این عارضه بزرگ بوده و تصمیماتی چون حذف چهارصفر از پول ملی، کنترل نقدینگی لجام‌گسیخته ۱۸۰۰ هزار میلیارد تومانی، مدیریت جدی صندوق توسعه ملی و نظایر اینها هم محل تأمل قرار می‌گیرد! اما ما در دوره جنگ توانستیم با یک ساختار شبه‌سوسیالیستی و دادن کوپن، مملکت را از بحران عبور بدهیم، با این وصف فکر می‌کنید تصمیمات احتمالی دولت در کوپنی‌کردن کالا و ارزاق و سوخت نیز دیگر مؤثر نخواهد بود و گریزی از این اقتصاد وابسته به نفت نداریم؟ آیا دیگر امکانی برای اتخاذ این تصمیمات بزرگ وجود ندارد و دیگر نمی‌توانیم از این بحران تشدید‌شونده خارج شویم؟ آیا نظام بوروکراتیک کنونی محكوم به شكست است و سرنوشت محتوم ما ونزوئلایی‌شدن است؟
ویژگی‌هایی كه برای این نظام تدبیر برشمردیم نتیجه‌اش این می‌شود كه در اتخاذ تصمیم برای اصلاحات ساختاری ناتوانیم؛ یعنی نخست با دوره‌های فتور و كندی مواجهیم تا به نقطه بحران برسیم و سپس تصمیمات شتاب‌زده گرفته می‌شود و به‌دلیل اشتباه در تصمیمات شتاب‌زده، شكست در اجرای سیاست رخ می‌دهد و بعد دوباره وارد دوره فتور جدید شویم و این حلقه در این چهار دهه متناوب تكرار شده است. این الگوی تصمیم‌گیری را در حوزه‌های متعددی مثل اصلاح نظام آموزش‌و‌پرورش، اصلاح نظام آموزش عالی، جراحی نظام بانکی، اصلاح ساختاری نظام بیمه و تأمین اجتماعی، اصلاح نظام درمان، اصلاح نظام بودجه‌ریزی و نیز اصلاح ساختاری در حوزه مسكن و خیلی از حوزه‌های دیگر می‌توانیم مشاهده كنیم. تا زمانی كه علل موجده این مسئله حل‌وفصل نشود، همچنان با چنین ساختارهایی از تصمیمات در نظام تدبیر روبه‌رو هستیم. دقت کنیم، از این ساختار شکسته‌بسته و فربه‌شونده نظام تدبیر، شكل دیگری از تصمیم‌گیری بیرون نمی‌آید، یعنی در هر حوزه كه وارد شوید شكل تصمیم‌گیری به این صورت است.
امروز همه می‌دانیم كه در حوزه كشاورزی نیازمند تصمیمات بزرگ و ساختاری هستیم؛ اما به خاطر فقدان انسجام در نظام تدبیر، جرئت، هماهنگی و انسجام جمعی برای اینكه در حوزه كشاورزی تصمیمات جدی گرفته شود، نداریم و اجازه می‌دهیم با وجود اینكه ۷۰ درصد دشت‌های كشور شرایط بحرانی دارد، همچنان با همان الگوی قبلی از دشت‌های كشور برداشت آب داشته باشیم و كشاورزی را توسعه دهیم؛ بنابراین این فرایند معیوب همچنان ادامه می‌یابد تا دوباره به بحران برسیم و مجبور به اتخاذ سیاست‌های شتاب‌زده در حوزه كشاورزی شویم.
اگر بخواهیم این فرایند را تغییر دهیم، چاره‌ای نداریم؛ مگر اینکه از تغییر ساختار نظام تدبیر شروع كنیم و ساختار نظام تدبیر هم متأثر از ساختارهای پایه نظام سیاسی است که ریشه در قانون اساسی دارد. این حلقه از جایی باید شكسته شود و به گمان من تا زمانی كه در حوزه سیاست تحول ویژه‌ای رخ ندهد و سیاست‌مداران تصمیم نگیرند كه این ساختار نامناسب حوزه سیاست را اصلاح كنند، نظام تدبیر هم اصلاح نخواهد شد و این چرخه معیوب ادامه خواهد داشت و ما را به سمت اضمحلال پیش می‌برد.
به‌عنوان سؤال آخر می‌خواستم بپرسم اگر حضرت‌عالی به فرض محال عالی‌ترین مسئولیت اجرائی کشور را داشته باشید و مبسوط‌الید باشید، چه تصمیماتی را پیشنهاد یا اتخاذ می‌کنید که بتوانیم از این بحران که می‌رود به فاجعه بینجامد، خلاصی یابیم؟
در‌هر‌صورت مهم‌ترین معضل در نظام بوروكراسی ما این است که نخست تأخیر مفرط در تشخیص مشکل یا بحران داریم و سپس تأخیر مفرط در تصمیم‌گیری به‌موقع داریم و آن‌گاه اتخاذ تصمیمات شتاب‌زده در هنگام بحران را داریم و نهایتا به علت همکاری‌نکردن گروه‌های قدرت، اخلال در اجرا هم داریم؛ یعنی به همان دلایلی که گفتم، نظام تدبیر ما دیر متوجه بحران می‌شود و وقتی هم متوجه می‌شود، به دلیل رقابت‌ها و فشارهای گروه‌های ذی‌نفع و کارشکنی جناح‌ها در قوای مختلف دیر می‌تواند به تصمیم برسد و وقتی به تصمیم رسید، در هنگام اجرا همان رقابت‌ها و كارشكنی‌ها منجر به اخلال در اجرا و ناكامی سیاست می‌شود. این معضل اصلی ماست؛ بنابراین باید كاری كرد كه اولا بحران‌ها خوب و درست و به‌موقع تشخیص داده شوند، ثانیا تصمیمات خوبی گرفته شود و ثالثا اختلالی در فرایند اجرائی آنها ایجاد نشود. به گمان من در گام اول باید چند معضل اصلی ساختاری و تاریخی جامعه‌مان را كه حیاتی هستند و به‌سرعت باید درباره‌شان اتخاذ تصمیم شوند، روی میز بگذاریم و درباره آنها تصمیم‌گیری كنیم.
مثلا حوزه انرژی كه هم شامل انرژی برق و نفت و گاز می‌شود و هم شامل حوزه آب یا حوزه سیاست خارجی یا برنامه هسته‌ای یا روابط ما با اروپا و آمریكا و كشورهای دیگر یا مسئله بحران نظام بانكی و بحران نظام بیمه و درمان یا مسئله ورود نظامیان به اقتصاد و فهرست بلند دیگری که مجال بیانش نیست، حوزه‌هایی هستند كه برای جامعه ما بحران‌زا شده‌اند و باید درباره‌شان تصمیمات جدی ساختاری گرفته شود. حتی موضوعاتی مثل اصلاح ساختاری در نظام كشاورزی، تغییر الگوی كشت، ممنوعیت كاشت یك‌سری از اقلام كشاورزی مثل كاشت گندم یا كاشت هندوانه در مناطق كم‌آب، حوزه‌های مهمی هستند كه باید درباره آنها تصمیم‌گیری شود.
اتخاذ نکردن تصمیم سریع، جدی و فوری در این حوزه‌ها بسیار خسارت‌آفرین است و آینده كشورمان را در ابهام فرو می‌برد؛ اما مسئله اصلی اینجاست كه وقتی در این حوزه‌ها تصمیم‌گیری می‌شود، هیچ‌گونه ضمانت اجرائی ندارد و ممكن است دولت بعدی اجرای آنها را متوقف كند. یك راهكار این است كه در ساختار نظام سیاسی اصلاحات اساسی كنیم كه این وضعیت بی‌ثبات و تنش‌افزا و رقابت شكننده میان گروه‌های ذی‌نفع یا نفوذهای ناهمگن را تغییر دهیم. در واقع باید از این حالت صلح مسلح كه بین جناح‌های مختلف ایجاد شده، خارج شویم؛ اما این اصلاح ساختاری در نظام سیاسی به‌زودی و به‌راحتی ممكن نیست؛ بنابراین فرض می‌گیریم با همین ساختار سیاسی بخواهیم تغییرات جدی ایجاد كنیم و تصمیمات ساختاری و مهمی بگیریم.
من اگر مسئولیتی داشتم، فهرستی از این امور مهم را تهیه می‌كردم و با نظر كارشناسان، مثلا ۱۰ حوزه مهم را كه باید خیلی جدی و سریع درباره آنها تصمیم گرفت، انتخاب می‌كردم. این را كه این موارد چه باشند، میتوان از طریق نظام كارشناسی استخراج كرد و حتی از طریق یك دموكراسی كارشناسی و رأی‌گیری از كارشناسان هم این موارد را استخراج كرد. از این گذشته میتوان فهرست بلندی تهیه کرد و از طریق نظرسنجی و حتی رأی‌گیری عمومی ۱۰ اولویت اصلی ملی‌مان را انتخاب كنیم و بعد این اولویت‌ها را به ترتیب اهمیت یا فوریت در معرض گفتوگوی عمومی قرار دهیم؛ یعنی انواع كارشناسان و صاحب‌نظران آن حوزه در رسانه‌ها صحبت كنند و دولت و مخالفان دولت نظرشان را بگویند و مثلا یك ماه موضوع اصلی كشور گفت‌وگو درباره آن موضوع باشد. برای مثال اگر مسئله اصلاح الگوی انرژی یا تغییر قیمت انرژی انتخاب شد، برای یک ماه تمام نظام كارشناسی و صاحب‌نظران و رسانه‌ها در خدمت این گفتوگوی ملی درباره نظام انرژی کشور باشند. جوانب مختلف مسئله برای مردم گفته شود، موافقان و مخالفان صحبت كنند و آمارها منتشر شود و مردم از پیامدهای این مشكل آگاه شوند كه اگر این مشكل ادامه داشته باشد، كشور به كجا كشیده می‌شود و اگر بخواهیم اصلاح کنیم، چه فشارهایی را باید تحمل کنیم و نظایر اینها.
برای چنین گفت‌وگویی باید شورای علمی یا كمیته علمی و ملی از صاحب‌نظران طراز اول كشور تشكیل شود كه این گفتوگوی ملی را نظارت و هدایت كنند؛ بنابراین با سازوكاری در چارچوب همین قانون اساسی، «شورای ملی گفت‌وگو» تشكیل می‌شود كه واقعا نماینده همه جامعه باشد، نه اینكه نماینده بخش‌هایی از حاكمیت یا جناح‌ها. این شورای ملی این گفتوگوی ملی را هدایت می‌کند؛ یعنی بحث‌های مختلفی را كه انجام می‌شود، دنبال و نظارت می‌کند و اگر جایی آمار اشتباه داده می‌شود، این شورا آمار را تصحیح کند و به اطلاع مردم برساند. اگر هر غل‌و‌غش و مشكلی در اطلاع‌رسانی و تحلیل‌ها كه ممكن است ذهن مردم را خراب كند، وجود داشت، این شورای ملی و علمی، نظارت می‌كند و آن را اصلاح می‌کند و به اطلاع مردم می‌رساند. همین شورا در پایان گفت‌وگوها جمع‌بندی‌اش را ارائه دهد. اگر مثلا صدها ساعت مطلب و گفت‌وگو بوده، جمع‌بندی در یک اعلام مكتوب یا شفاهی به اطلاع مردم می‌رسد كه مثلا دیدگاه‌ها چه بوده و چگونه دسته‌بندی شوند. هر حرفی که گفتنی است، در آنجا زده می‌شود. بعد گزینه‌های پیش‌رو با مراجعه به آرای عمومی به همه‌پرسی گذاشته می‌شود و از مردم خواسته می‌شود تا با توجه به جمیع جوانب به گزینه مد‌نظر خود رأی دهند. در همه‌پرسی هم درج و تأکید شود كه پس از رأی‌گیری و انتخاب نهایی مردم، گزینه مورد انتخاب در مدت ۱۰ سال تغییرناپذیر است و هر دولتی سر کار باشد، حتما باید اجرا شود و اینکه گزینه انتخاب‌شده در همه‌پرسی، فقط و فقط با همه‌پرسی دیگری تغییر کند و بازبینی شود و هیچ مجلس و دولتی نمی‌تواند نتیجه همه‌پرسی را نقض كند. یك سازوكار تضمینی و نظارتی هم باید در نظر گرفته شود كه جامعه از درستی اجرای قانون و آیین‌نامه‌های مرتبط با آن و دستاوردهای حاصل از قانون به طور ادواری مطلع شود. البته اگر چنین تغییرات ساختاری در درون یك ساختار سیاسی منسجم انجام می‌گرفت، شاید بهتر بود؛ چراکه در آن فرایند بهتر می‌شد در وسط دوره اجرا، خطاها را تصحیح كرد؛ اما در شرایطی كه ساختار باثبات سیاسی نداریم، شاید چاره‌ای جز این نداشته باشیم. در‌این‌صورت می‌توانیم تعدادی از معضلات مهم ملی را از این طریق به رأی عمومی بگذاریم و به سمت اصلاح ساختاری ببریم.
تنها نقطه‌ضعف فرایند مراجعه به آرای عمومی در اتخاذ تصمیمات کلان ملی، امکان انحراف مردم و انتخاب نادرست است. ممكن است مردم منافع حال را ببینند و به خاطر منافع امروز خودشان و به زیان نسل‌های آینده رأی دهند. مثلا نظام كارشناسی نظرش بر این باشد كه قیمت‌های حاملهای انرژی باید سالانه ۲۰ درصد به مدت ۱۰ یا ۱۵ سال افزایش پیدا كند یا قیمت حاملهای انرژی با نرخ دلار رابطه داشته باشد و مثلا درصدی از نرخ دلار باشد و با نرخ دلار قیمتش تغییر كند؛ اما مردم این تصمیم را در کوتاه‌مدت به زیان خود تشخیص یا به وسیله گروه‌های قدرت و فرصت‌طلب اغوا شوند و تصمیم نادرست گرفته و به گزینه‌ای رأی دهند كه به نفع نسل حاضر و زیان نسل‌های آینده باشد.
این حساس‌ترین نقطه این سازوكار است كه می‌تواند فرایند اصلاح ساختاری نظام تدبیر را با خطر روبه‌رو كند و نتیجه‌اش در راستای منافع بلندمدت این نسل و نسل‌های آینده نباشد. برای اینكه چنین مشكلی رفع شود، لازم است در آن دوره گفتوگوی ملی و بحث گسترده درباره مسئله، همه فعالان اجتماعی و صاحب‌نظران و کارشناسان از انفعال و بی‌تفاوتی بیرون آمده و با بحث و روشنگری و ایجاد آگاهی، مانع از انحراف عموم مردم از سوی اغواگران شوند. این مسئله، یعنی احتمال اغواگری و انتخابات‌های گله‌وار، تنها اشکال بزرگ دموکراسی است که راهکار آن نیز فقط آگاهی‌بخشی هرچه بیشتر مردم و نیز گفتوگوی جدی ملی و تمرین اخلاق دموکراسی است و البته دموکراسی با وجود این نقطه‌ضعفش، چون یک بازی تکراری است و خودش را به صورت تدریجی اصلاح می‌کند، ارزش چنین خطری را دارد.
همچنان تأكید می‌كنم شروع‌کردن اصلاح ساختار نظام سیاسی، مؤثرتر و بهتر است؛ ولی اگر در شرایط كنونی آن اصلاح را عملی نمی‌بینیم، چنین پیشنهادی، یعنی انجام اصلاحات ساختاری اقتصادی و اجتماعی از طریق همه‌پرسی، قابل عملیاتی‌شدن است؛ یعنی در شرایط کنونی که دموکراسی نمایندگی (هم مجلس و هم ریاست‌جمهوری) عملا به بن‌بست رسیده است و توان اصلاح ساختاری را ندارد، دموکراسی عمومی می‌تواند به ابزاری کارآمد تبدیل شود؛ به‌ویژه آنکه اکنون ابزارهای ارتباطی و شبکه‌های اجتماعی مجازی امکان گفتوگوی جدی در زمینه همه مسائل را فراهم آورده‌اند و البته روشن است که این دموکراسی عمومی برای یک دوره موقت مثلا ۱۰ساله مناسب است و کشور پس از مهار بحران‌های مهم، دوباره باید به روال عادی خود یعنی دموکراسی نمایندگی بازگردد.