پژوهش «انستیتوی جنگ‌وصلح بین‌الملل» در مورد مذاکرات هسته‌ای
یکشنبه ۱۲ بهمن ۱۳۹۳
٢٠١۴، سال تلاطمات سیاسی عمده بود؛ سالی که در آن آمریکا، به‌عنوان ابرقدرت جهانی، بار‌ها مجبور شد استقامتش در عرصه دیپلماسی را به اثبات برساند. در این میان، بهبود روابط ایران و غرب و مذاکرات برای دستیابی به یک توافق سیاسی در ارتباط با برنامه هسته‌ای ایران، بین ایران و گروه١+۵ بیشترین اهمیت را داشت. انتظار می‌رود چنین توافقی، درصورت حصول، به‌عنوان یکی از دستاوردهای ممتاز سیاست خارجی باراک اوباما در دوران ریاست‌جمهوری‌اش به‌شمار آید. این مقاله با نگاهی به تحلیل‌های انجام‌گرفته در سال گذشته به بررسی موانع اصلی‌ای که مذاکرات را در سال‌جاری نیز با مشکل روبه‌رو خواهند کرد و چرایی آن‌ها می‌پردازد.
گزارش وضعیت
ایران و گروه١+۵ «طرح اقدام مشترک» را در نوامبر٢٠١٣، امضا کردند؛ توافقی موقت تا زمان دستیابی به یک توافق جامع نهایی. این توافق به‌عنوان دستاوردی بزرگ و اولین موافقتنامه موفق پس از توافق به‌دست‌آمده در میز مذاکرات با حسن روحانی -از زمانی که او در اوایل دهه اول٢٠٠٠ سمت دبیری شورایعالی امنیت ملی را برعهده داشت- موردتمجید قرار گرفت. طبق طرح اقدام مشترک، تحریم‌ها علیه ایران به‌میزان محدودی برداشته شد؛ البته برداشته‌شدن تحریم‌ها، بخش‌های حیاتی‌تر بانکداری و نفت را دربرنگرفت. در مقابل، ایران موافقت کرد تا بخش‌هایی از برنامه هسته‌ای خود را متوقف کند. طرح «اقدام مشترک» درابتدا برای یک‌دوره زمانی شش‌ماهه در نظر گرفته شد؛ به‌عنوان گام اول برای ارزیابی محتاطانه اهداف طرف مقابل. به‌طور همزمان مطرح‌کردن دغدغه‌های موجود در راستای دستیابی به یک توافق جامع‌تر به‌گونه‌ای که هیچ‌یک از طرفین را بدون وجود شواهدی دال بر حسن‌نیت، مجبور به پایبندی به تعهدات درازمدت نکند. درنتیجه این توافق کارکردی دوگانه داشت: هم به‌عنوان یک ابزار اعتمادسازی عمل می‌کرد و هم به‌واسطه ماهیت «محدود، موقت و برگشت‌پذیر» امتیازات داده‌شده به طرفین، به‌عنوان نقشه راهی برای نشان‌دادن مزایا و معایب توافق نهایی میان دوطرف عمل می‌کرد. بدین‌سان این طرح تبدیل به نقطه آغازی قابل‌اتکا برای تداوم شکلی از مذاکرات شد که پیش از آن صورت نگرفته بود. پس از پایان دوره شش‌ماهه (٢٠ژانویه تا ٢٠جولای٢٠١۴) که طی آن مذاکره‌کنندگان به مصالحه فی‌مابین دست نیافتند، طرح اقدام مشترک تا ٢۴نوامبر تمدید شد. این فرصت نیز بدون رسیدن به راه‌حلی جامع سپری شد. با این حال، باتوجه به سرمایه‌گذاری سیاسی انجام‌شده در این فرآیند و علاقه ایران و ١+۵ به حصول یک توافق نهایی، طرفین توافق کردند مذاکرات را تا اواسط سال٢٠١۵ ادامه دهند. تا آن زمان توافقات حاصل‌شده در طرح اقدام مشترک پابرجا خواهند ماند. اما سوالاتی قابل طرح است:
پیش‌زمینه، موارد عمده اختلاف که ممکن است مذاکرات را به شکست بکشاند چه می‌تواند باشد؟
سیاست داخلی: طرف‌های ذی‌نفع نامتمایل؟
مشخص است که باتوجه به ماهیت سیاسی فراگیر گفت‌وگوهای ایران و غرب گروه‌های سیاسی داخلی نقش پررنگی در تایید یک توافق نهایی خواهند داشت و دشواری‌هایی که در مذاکرات به‌وجود می‌آیند عمدتا به‌خاطر مدیریت پشت‌صحنه توسط سران سیاسی در داخل هستند. سیاستمداران ارشد در ایران و آمریکا مایل به کوتاه‌آمدن از مواضع خود نیستند. برای مثال، مساله «ابعاد نظامی احتمالی» را در نظر بگیرید. اعضای کنگره آمریکا درخصوص اینکه پیش از حاصل‌شدن توافق نهایی، مساله «ابعاد نظامی احتمالی» باید توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی حل‌وفصل شود، نارضایتی خود را ابراز کرده‌اند. از سوی دیگر ایران نیز با «اتهام صرف» خواندن ادعاهای مربوط به «ابعاد نظامی احتمالی» که طی گزارش شورای حکام آژانس بین‌المللی انرژی اتمی در سال٢٠١١، علنی شد آن‌ها را بی‌اساس خوانده است. در چنین فضایی ١+۵ ممکن است تصمیم بگیرد مساله «ابعاد نظامی احتمالی» را موقتا مسکوت بگذارد، تا روند مذاکرات تسریع شود. بااین‌حال باتوجه به فشارهای سیاسی داخلی برای حل‌وفصل کامل این مساله، ١+۵ ممکن است قادر به کنارگذاشتن کامل این موضوع نباشد.
دولت اوباما چگونه بر مخالفت‌های کنگره فائق خواهد آمد؟
کنگره درخصوص اینکه یک توافق هسته‌ای ایده‌آل با ایران چگونه باید باشد کاملا با کاخ‌سفید اختلاف‌نظر دارد و درحالی‌که کاخ‌سفید می‌تواند تحریم‌هایی را که با حکم حکومتی رییس‌جمهوری تصویب شده‌اند، بردارد هرگونه اقدام جهت برداشتن تحریم‌های وضع‌شده توسط کنگره با چالش‌های متعدد روبه‌رو خواهد بود. اگر قرار است راهی برای برون‌رفت از بن‌بست و پیشبرد مذاکرات، وجود داشته باشد، دولت اوباما به‌خصوص باتوجه به بدبینی‌های فزاینده نسبت به توافق و نشان‌دادن سرسختی در مذاکرات، چگونه از آن بهره خواهد گرفت؟
همین سناریو احتمالا در صحنه سیاست داخلی ایران نیز تکرار خواهد شد. دولت روحانی چگونه می‌خواهد طرف‌های داخلی را باتوجه به واگرایی نگرش‌ها، نه‌تن‌ها درخصوص شکل و محتوای توافق هسته‌ای، بلکه حتی در ارتباط با نفس لزوم دستیابی به توافق، راضی کند؟
سانتریفیوژهای ایران: چه کسی شمارش می‌کند؟
یکی از نگرانی‌های اساسی که حصول توافق نهایی را با تاخیر روبه‌رو ساخته، مساله ظرفیت غنی‌سازی ایران است که مذاکره‌کنندگان تاکنون نتوانسته‌اند به هیچ‌گونه اجماعی درخصوص آن دست یابند. ایران می‌خواهد ١٩هزار سانتریفیوژی را که دراختیار دارد همچنان دراختیار داشته باشد. ایران همچنین بار‌ها بر نیاز خود برای داشتن ظرفیت غنی‌سازی از جمله سوخت موردنیاز نیروگاه هسته‌ای بوشهر، که طبق تفاهمنامه بین ایران و روسیه ساخته شده، توسط مسکو تامین شود، تاکید کرده است. درحال‌حاضر روسیه اورانیوم با غنای کم موردنیاز برای تامین سوخت نیروگاه را تامین می‌کند، اما ایران می‌خواهد از سال٢٠٢١ که قرارداد تامین سوختش با روسیه به اتمام می‌رسد، خود دست به تامین سوخت آن بزند. چنین امری مسلتزم این خواهد بود که ایران ظرفیت غنی‌سازی اورانیومش را افزایش دهد؛ اقدامی که می‌تواند در تضاد با هدف نهایی یک توافقنامه جامع یعنی ازبین‌بردن دایمی ظرفیت به‌کارگیری تسلیحاتی برنامه هسته‌ای ایران قرار بگیرد. به‌عبارت دیگر در جایی که ١+۵ به‌دنبال کاهش ظرفیت غنی‌سازی است ایران افزایش را جست‌وجو می‌کند.
درحال‌حاضر وضعیت این‌گونه است که ایران مخالفت خود را با هرگونه کاهش معنادار در ظرفیت غنی‌سازی اورانیوم خود -کاهشی که زمان گریزش را به تاخیر انداخته یا زمان تخمین‌زده‌شده برای تولید یک کلاهک هسته‌ای را به‌مدت یک‌سال افزایش دهد- اعلام کرده است و این موضعی است که ١+۵ آن را غیرقابل‌قبول می‌داند. هرچند درخواست‌هایی با سروصدای زیاد برای گنجاندن توقف کامل برنامه غنی‌سازی ایران به‌عنوان یکی از اهداف نهایی توافقنامه جامع مطرح شده، بسیاری نیز بر این نکته واقف هستند که چنین اقدامی از منظر سیاسی واقع‌گرایانه نخواهد بود.
درنتیجه در پرتوی چنین وضعیتی است که ظرفیت غنی‌سازی پایین‌تر مدنظر قرار داده می‌شود؛ امری که گفته می‌شود به‌مثابه یک بازی برد-برد برای ایران و ١+۵ خواهد بود. زیرا در وهله اول همچنان به ایران اجازه می‌دهد «نیازهای کاربردی» به‌رسمیت‌شناخته‌شده در طرح اقدام مشترک برنامه هسته‌ای صلح‌آمیزش همچون سوخت برای رآکتور تحقیقاتی تهران، نیروگاه بوشهر و چهاررآکتور تحقیقاتی آب سبکی که ایران اعلام کرده علاقه‌مند به ساخت آنهاست را محقق کند.
درثانی، انتظار می‌رود چنین اقدامی زمان گریز ایران را، درصورتی‌که تصمیم بگیرد از توافقنامه خارج شود و اورانیوم را به درجات موردنیاز برای تولید سلاح غنی‌سازی کند، افزایش دهد. در وهله سوم اینکه روسیه ممکن است قادر و مایل باشد تا قرارداد تامین سوخت نیروگاه بوشهر را فرا‌تر از ٢٠٢١ تمدید کند. به‌علاوه، آن‌گونه که مارک هیبز از «اندیشکده کارنگی برای صلح بین‌الملل» می‌گوید: «ایران هیچ‌گونه توافقی با روسیه که به آژانس انرژی اتمی ایران مجوز تولید سوخت نیروگاه بوشهر، مالکیت معنوی طراحی هسته رآکتور، طراحی می‌له‌های سوخت و مشخصه‌های فیزیکی و شیمیایی سوخت را بدهد ندارد.» اگر روسیه با توجه به منافع تجاری‌اش برای حفظ قرارداد، مایل به واگذاری تامین سوخت به ایران نیست، بنابراین بحث ایران برای نیاز به داشتن ظرفیت غنی‌سازی بیشتر برای تامین سوخت نیروگاه بوشهر را می‌توان بر این مبنا رد کرد. موضع ایران این است که از حق خود برای غنی‌سازی اورانیوم جهت مقاصد صلح‌آمیز، که طبق پیمان عدم تکثیر هسته‌ای (ان‌پی‌تی) از آن برخوردار است، نخواهد گذشت. این حق، که سیاستمداران ایرانی اغلب و علنا از آن برای مشخص‌کردن انتظاراتشان از ١+۵ استفاده می‌کنند، رویکرد ایران نسبت به گفت‌وگو‌ها را هدایت کرده و در نتیجه غیرقابل مذاکره است.
ابعاد نظامی احتمالی؛ یک چرخه باطل؟
در اینجا مراد از ابعاد نظامی احتمالی اقدامات مخفیانه بومی صورت‌گرفته توسط ایران در گذشته، چه در حیطه طراحی و چه تحقیق و پژوهش، است. مذاکرات هسته‌ای با ایران تاکنون در دو مسیر جداگانه دنبال شده است. یکی از این‌ها مذاکره با گروه ١+۵ بود که منجر به طرح اقدام مشترک شش‌ماهه شد. چارچوب امضاشده میان ایران و آژانس بین‌المللی انرژی اتمی به جنبه‌های فنی برنامه هسته‌ای ایران می‌پردازد. در این ارتباط، بحث‌هایی درخصوص وجود تضاد منافع میان این دو جریان مطرح شده است. یوکیا آمانو، دبیرکل آژانس، گزارش مفصلی در ارتباط با «ابعاد نظامی احتمالی» برنامه هسته‌ای ایران به شورای حکام آژانس ارایه داد. در این گزارش که مبنای آن منابع متعدد ظاهرا مطمئن و همچنین تحقیق مستقل خود آژانس بود، ادعا شده بود که ایران در گذشته فعالیت‌هایی در راستای دستیابی به یک سلاح هسته‌ای انجام داده است. در نتیجه، طبیعی بود که آژانس بین‌المللی انرژی اتمی سوالاتی را درخصوص این اتهامات از ایران بپرسد.
با وجود این، گفته می‌شود ١+۵ به‌جهت اشتیاق به دستیابی به یک توافق جامع ممکن است، در صورت محقق‌شدن همه موارد دیگر، مساله ابعاد نظامی احتمالی را کنار بگذارد. این گروه می‌تواند اینچنین استدلال کند که اگر ظرفیت گریز ایران به‌مدت نامحدود به تاخیر انداخته شود و فناوری قابل دسترس این کشور نیز به‌شدت محدود شود و در کنار این‌ها شفافیت بیشتر و دسترسی بیشتر آژانس به تاسیسات هسته‌ای ایران فراهم شود، دیگر ممکن است نیازی به پاسخگویی به سوالات در ارتباط با مساله ابعاد نظامی احتمالی نباشد. به‌علاوه، حتی اگر١+۵ درخصوص سوال‌کردن در مورد این مساله به اجماع برسد، ایران به‌خاطر ترس از تبعات آن و همچنین به‌دلیل فتوای صادر شده علیه سلاح‌های هسته‌ای به انجام چنین فعالیت‌هایی اذعان نخواهد کرد. اگر ایران تصمیم بگیرد جزییات این فعالیت‌ها را علنی کند، ممکن است فرآیند مذاکره کاملا از مسیر خود منحرف شود. متقاعدکردن کنگره آمریکا به اینکه توافق نهایی، که بر مبنای آن برداشتن تحریم‌ها در قبال یک برنامه هسته‌ای محدود پذیرفته خواهد شد، به بهترین نحو، منافع آمریکا را تامین خواهد کرد، به‌خصوص درصورتی‌که فعالیت‌های گذشته ایران نیز آشکار شده باشد، برای دولت اوباما کار بسیار دشواری خواهد بود. اثبات اقدام در راستای سلاح‌سازی می‌تواند جوی نامساعد برای توافق را به‌دنبال داشته باشد و اینکه این اقدامات در گذشته انجام شده‌اند نیز نمی‌تواند این جو نامساعد را از بین ببرد، چراکه در چنین وضعیتی جو افکار عمومی به‌سرعت علیه ایران خواهد شد. در نهایت اما حل‌وفصل مساله ابعاد نظامی احتمالی در راستی‌آزمایی برنامه هسته‌ای ایران در آینده نقش ایفا خواهد کرد.
از زمان شروع مذاکرات، پیش‌بینی می‌شد مسایل فنی و سیاست داخلی روند مذاکرات را با موانعی روبه‌رو کنند، پیش‌بینی‌هایی که هم اکنون درستی آن‌ها مشخص شده است. این فرصت تمدید مذاکرات با وجود نارضایتی‌های اخیر، فرصتی را برای طرفین فراهم می‌آورد تا ببینند مذاکرات در کجای راه قرار گرفته است، موارد اصلی اختلاف‌نظر کدام است و بهترین راه برای پیشبرد مذاکرات در مسیر دیپلماتیک درست کدام است. همچنین، این تمدید مذاکرات را نباید به‌عنوان شکست دیپلماسی تلقی کرده و تلاش‌های مثبت انجام‌شده و دستاوردهای مهم به‌دست‌آمده در طرح اقدام مشترک را نادیده انگاشت. مهم‌ترین مساله این است که ایران و غرب برای اولین‌بار از هنگامی که حسن روحانی، رییس‌جمهور ایران، در مقام مذاکره‌کننده ارشد هسته‌ای ایران، سکاندار آخرین دور مذاکرات شکست خورده پیشین بود بر سر میز مذاکره با یکدیگر حاضر شده‌اند. بنابراین، با توجه به این پیش‌زمینه توافقی که تاکنون حاصل شده است خود یک پیروزی دیپلماتیک به‌شمار می‌آید و امید می‌رود، طی این بده‌بستان دیپلماتیک، طرفین مذاکره با تمرکز، نه بر آنچه ایده‌آل است بلکه بر آنچه قابل دستیابی است، راهی را که تا به اینجا پیموده‌اند به سرانجام برسانند.