ايران امروز

نقش «حکومت قانون»

جمشید اسدی و مهدی جمالی

گزارش‌های بین المللی رده قانونمندی در اقتصاد نظام ولایی را همواره فروافتاده ارزیابی کرده‌اند.

در گزارش آزادی اقتصادی ۲۰۲۰ بیناد هریتیج، روزگار «حکومت قانون» در نظام ولایی از میانگین خاورمیانه هم پایین‌تر است. در گزارش ۲۰۱۹ سازمان شفافیت بین‌الملل که به هر کشور امتیازی بین صفر (بالاترین فساد) تا صد (بی‌فساد) می‌دهد، نظام ولایی با نمره ۲۶ در جای ۱۴۶ میان ۱۸۰ کشور نشسته است.

«حکومت قانون» که نبود، رانت خواران به زور منابع و فرصت‌های اقتصادی کشور را در اختیار می‌گیرند. در پی این، اعتماد برای کارآفرینی و سرمایه گذاری از میان می‌رود و پس تولید و داد و ستد كاهش می‌یابد و خواه و ناخواه فقر گسترش می‌یابد. چنانکه در جمهوری اسلامی چنین شد.

«حکومت قانون» اما، از «حقوق مالکیت خصوصی» پاسداری می‌کند و به بازیگران اقتصادی انگیزه می‌دهد که برای سود بیشتر نوآوری و تولید کنند و بدین ترتیب به رشد اقتصادی دامن زنند و دانسته و ندانسته بر بهزیستی مردمان بیافزایند. حتی در کشوری همچون چين هم که حاكميت قانون را در تمامی زندگی اجتماعی برنمی تابد، پشتیبانی از حقوق مالكيت خصوصی به توسعه اقتصادی بلند آهنگی در این کشور انجامید و از شمار فقیران بسیار کاست.

بیشینه اندیشمندان همچون داگلاس نورث برنده نوبل ۱۹۹۳ و اقتصاددانان مرجع مانند دارون عجم‌اوغلو و جیمز رابینسون و نیز سازمان‌های بین‌المللی مانند بنیاد هریتیج، مؤسسه فریزر و انجمن اقتصاد جهانی در مورد تاثیر نیکوی «حکومت قانون» بر رشد اقتصادی و توسعه بهزیستی همداستان‌اند. بانک جهانی « حکمرانی خوب» را بر شش ستون پایه پاسخگویی، خشونت پرهیزی، کارآیی دولت، درستی مقررات، حاکمیت قانون و کنترل فساد بر می‌نهد.

در ایران هم، رسیدن به رشد و توسعه جز با اقتصاد بازارـبنیاد و اقتصاد بازارـبنیاد جز با حکومت قانون» برای پاسداشت حقوق مالكيت خصوصی شدنی نیست. در این نوشته، جُستار گذار از اقتصاد رانتی نظام ولایی را پی می‌گیریم و به همین نقش «حکومت قانون» در اقتصاد بازارـبنیاد می‌پردازیم. پیش از این بر روی همین سایت «ایران امروز» به نقش «بازار آزاد» پرداخته بودیم.

۱. نهاد «حکومت قانون» و کارنامه نظام ولایی. نهاد «حکومت قانون» برای آزادی اقتصادی در گزارش بنیاد هریتیج بر‌ سه سازه «حقوق مالکیت»، «درستی دولت» و «کارآرایی قضایی» استوار است. داده‌ها و نموده‌ها برای نشان دادن جای فروافتاده نظام ولایی در این سه سازه را از همین گزارش برگرفتیم.

حقوق مالکیت. «حقوق مالکیت» ستون پایه اقتصاد بازارـبنیاد است و شهروندان بخش خصوصی را برمی انگیزد که دارایی‌های پراکنده خود را گرد ‌آورند و به کار ‌اندازند و با پشتکار بر ثروت خویش و تولید کشور بیافزایند.

اقتصاد بازاربنیاد بر پایه ابتکار و کوشش بخش خصوصی همواره دست‌آورد بیشتری از مسلک اشتراکی و اقتصاد دولتی در تولید ملی و پس‌زدن فقر و نداری داشته است، اما بدون پشتیبانی قانون دادگستر، شهروندان تضمینی برای بهره‌مندی از کار و کارآفرینی و سرمایه‌گذاری پس انداز و دارایی (مادی و معنوی) خویش، آن هم در بلند مدت ندارند و همواره از سلب و برداشت ناعادلانه از مالکیت خویش در هراس‌اند.

نگاهی به رده فروافتاده حقوق مالکیت در نظام ولایی در مقایسه با جهان و حتی خاورمیانه نشان می‌دهد که چرا ایرانی دارایی خُرد خود را به جای پس‌انداز هزینه خرید دلار و سکه می‌کند و اگر بیشتر داشت به جای سرمایه‌گذاری در تولید به ترکیه و کشورهای خلیج فارس و آسیای مرکزی و غرب می‌فرستد.

نمودار ۱. حقوق مالکیت نظام ولایی در مقایسه با جهان و خاورمیانه

کارآیی قضایی. همچنان که آمد بدون حقوق مالکیت، رشد اقتصادی اگر ناممکن نباشد، منابع سوز، شکننده و کوته روزگار است. اما حقوق مالکیت نیاز به دستگاه قضایی دادگر و مستقلی دارد که برای پشتیبانی از حقوق شهروندان و رویارویی با قانون‌شکنی، از اختیار و اقتدار درخور حتی در برابر حکومت و گروه‌های فشار بهره مند باشد. دستگاه قضایی دادگر و مستقل هم به تنهایی کافی نیست، بلکه می‌بایستی برای داوری کارآ هم باشد

کارآیی قضایی، دیگر سازه «حکومت قانون»، بستگی دارد به استقلال قضایی (Judicial independence)، کیفیت روند قضایی (Quality of the judicial process) و احتمال بهره مندی از تصمیم‌های قضایی مطلوب (Likelihood of obtaining favorable judicial decisions).

نمودار ۲ کارآیی قضایی در نظام ولایی را با جهان و خاورمیانه می‌سنجد. باید دانست که به همان اندازه که کارایی قضایی زمینه ساز رشد اقتصادی است، نبود یا حتی کم کاری آن از نخستین نشانه‌های فروپاشی اقتصادی است.

نمودار ۲. کارآیی قضایی نظام ولایی در مقایسه با جهان و خاورمیانه

درستی دولت. «حقوق مالکیت» و «کارآیی قضایی» را بررسیدیم، به سومین سازه نهاد «حکومت قانون» در گزارش بنیاد هریتیج، هم بپردازیم: «درستی دولت».

«درستی دولت» یعنی پاکدستی و نبود فساد در دیوان که چند و چون آن با شاخص‌هایی سنجیده می‌شود همچون اعتماد همگان به سیاستمداران (Public trust in politicians)، پرداخت‌های نامتعارف و رشوه (Irregular payments and bribes)، روشنی در تصمیم‌گیری‌های دولتی (Transparency of government policymaking)، نبود فساد (Absence of corruption)، تصور از وجود فساد در دولت (Perceptions of Governmental corruption) و روشنی در ارایه خدمت‌های مدنی (civil service transparency).

گستردگی فساد به میزان مداخله دولت در اقتصاد هم وابسته است. چه هر چه مقررات دولتی بیشتر باشد امکان بیشتری برای پرداخت‌هایی چون رشوه (bribery)، باج سبیل (extortion)، خیانت (nepotism)، رفیق بازی (cronyism)، به کارگیری سفارش‌شدگان یا پارتی‌بازی (patronage)، به جیب زدن یا بلند کردن (embezzlement) و به زورستانی (graft) به کارمندان و مدیران دیوانی به وجود می‌آید.

به کوتاه سخن، هر چه امکان فساد در دستگاه‌های دولتی بیشتر باشد، هزینه برای کارآفرین و کارفرما افزایش می‌یابد و چون چنین است نوآوری و تولید آسیب می‌بینند و بلکه از میان می‌روند. نمودار ۳ نشان می‌دهد که دولت در نظام ولایی هم از میانگین جهانی نادرست تر است و هم از میانگین خاورمیانه.

نمودار ۳. مقایسه درستی دولت در جهان و خاورمیانه و ایران

۲. چگونگی گذار به نهاد «حقوق مالکیت» در ایران. جایگاه «حکومت قانون» در نظام ولایی را بررسدیم و دیدیم که از جای جهان و منطقه هم پست تر است. در شرایط بی قانونی، اقتصاد ایران روزگار بهتری از این رده فروافتاده نمی‌تواند داشت. اما بی قانونی و پیآمدهای اقتصادی نامبارک آن سرنوشت ناگزیر ایران نیست و بلکه می‌توان از قانون رانتی و «خودی غیر خودی» نظام ولایی به جایگاهی برتر گذر کرد و به اقتصادی پویا و پرمایه رسید. در این بخش به همین می‌پردازیم.

گذار به «حقوق مالکیت». چرا رده «حقوق مالکیت» در نظام ولایی نه تنها پست تر از جایگاه فرادست سنگاپوراست، بلکه از حتی کشورهای اسلامی کوچک و نوبنیادی همچون ٓامارات متحده عربی و قطر هم پس مانده است (نمودار ۴) و امروز میبینیم که این دو کشور، هردو از نخستین کشور‌های اسلامی در شاخص ازادی اقتصادی بنیاد هریتیج هستند.

چون در این کشورها قانون به روشنی و توانمندی پاسدار مالکیت خصوصی است و در نظام ولایی دارایی شهروندان همواره در تیررس مصادره و خرید به اختیار از سوی نهادهای نظامی و مذهبی و حکومتی است. قانون در سنگاپور نه تنها از دارایی بخش خصوصی پشتیبانی می‌کند، بلکه سرمایه خارجی را نیز همچون سرمایه شهروند ملی پاسدار می‌دارد (« National Treatment ») و برای تعرفه و دیگر تفاوتی میان سرمایه گذاران خارجی نمی‌گذارد (« Most-Favoured Nation Treatment »).

نمودار ۴. حقوق مالکیت نظام ولایی در مقایسه با سنگاپور، قطر و امارات متحده عربی

گذار به کارآیی قضایی. نمودار ۵ کارآیی قضایی نظام ولایی را در مقایسه با دیگر کشورها نشان می‌دهد. عدم استقلال سیستم قضایی در نظام ولایی به آسانی به نهادهای قدرتمند نظامی، مذهبی و حکومتی امکان می‌دهد که حقوق مالکیت را، در آن جا که بدان اشاره‌ای رفته است، زیر پا بگذارند. در چنین روزگاری سرمایه امنیت ندارد و ناچار مالک ترجیح می‌دهد دارایی خود نه در طرح‌های دراز آهنگ تولیدی، بلکه در دلالی ارز و سکه و مستغلات سرمایه گذاری کند.

در سنگاپور اما، دستگاه قضایی کارآ نه تنها پاسدار مالکیت خصوصی است، بلکه رسیدگی، داوری و پیگیری قراردادها و دعواهای حقوقی را تضمین می‌کند. در این کشور، حتی اگر به دلیلی نیاز به سلب مالکیت از شهروندی باشد، همچون ناتوانی در بازپرداخت بدهی یا اجرای طرحی ملی، مصادره دارایی عادلانه، با در نظرداشت روند قانونی و با پرداخت خسارت به بهای بازار انجام می‌شود. حتی اگر آشوب و درگیری نظامی و آفت طبیعی به دارایی شهروند آسیبی رساند، دولت آن را جبران می‌کند و خسارت می‌پردازد.

از همین روست که کارآیی دستگاه قضایی سنگاپور حتی برای سرمایه گذاران خارجی هم گیرا و قابل اطمینان است. افسوس که کارایی قضایی نظام ولایی در کشورمان از سنگاپور که هیچ از امارات و به ویژه قطر هم به مراتب پست تر است.

نمودار ۵. کارایی قضایی نظام ولایی در مقایسه با سنگاپور، قطر و امارات متحده عربی

گذار به درستی دولت. نمودار ۶ «درستی دولت» در نظام ولایی را با سنگاپور که نخستین کشور شاخص آزادی اقتصادی است و امارات و قطر مقایسه می‌کند. نهاد دولت در ایران از کهن ترین‌ها در جهان و امارات و قطر در سال ۱۹۷۱ تاسیس شدند. افسوسا که در این جا هم شکاف بزرگی است.

چگونه می‌توان از دولت در نظام ولایی که توان مقاومتی در برابر نهادهای رانتی که با آسانی قوانین را دور می‌زنند و به زور بودجه و طرح‌های کوچک و بزرگ می‌گیرند گذر کرد؟ دوران گذار آسان نیست، اما مقصد روشن است: رسیدن به دولتی پاکدست. درستی دولت وابسته است به روشنی قانون مالکیت خصوصی و کارآیی رسیدگی قضایی بدان که در این نوشته بدان پرداختیم، اندازه دیوان که در نوشته دیگری بدان خواهیم پرداخت و نیز اخلاق کارمندان و کارکنان دولتی که با آموزش و تشویق می‌توان آن را گسترش داد.

نمودار ۶. درستی دولت نظام ولایی در مقایسه با سنگاپور، قطر و امارات متحده عربی

سخن پایانی. همچنان که در آغاز این نوشته آمد اندیشمندان و اندیشکده‌ها در مورد تاثیر «حکومت قانون» بر رشد و توسعه اقتصادی همداستان‌اند. اما نیز دیدیم که «حکومت قانون» در نظام ولایی فروپاشیده است و می‌بایستی به جایگاه درخور ایران برآید.

جمهوری اسلامی اقتدار را همواره در نیروی نظامی جسته است و به جانمایه اقتصاد که مالکیت خصوصی و داد و ستد با جهانیان است کم بها داده است. «حکومت قانون» در جمهوری اسلامی حتی در مقایسه با دیگر کشورهای اسلامی هم روزگار نابسامانی دارد.

پیش نیاز «حکومت قانون» در اقتصاد ایران پاسداری از «مالکیت خصوصی» است که امروز نه تنها در نظام ولایی، بلکه در میان بخش گسترده‌ای از اپوزیسیون ناپیدا و حتی ناخواسته است.

قانون «مالکیت خصوصی» که بود، آنگاه دستگاه قضایی می‌بایستی پاسدار آن باشد. شوربختانه در ایران زیر حاکمیت نظام ولایی عدم استقلال دستگاه قضایی و گسترده نه مالک اطمینان می‌بخشد و نه به سرمایه گذار.

دولت هم اگر زیاده بزرگ و فعال نباشد، نیاز کمتری دارد که قانون را زیر پا گذارد برای آن که امتیازهای اقتصادی را در اختیار کشد.

نظام ولایی، از آغاز انقلاب و نخستین قتل‌های زنجیره‌ای که بنگاه‌های ملی را نشانه رفت، حقوق مالکیت بخش خصوصی را پایمال کرده است. برای پویایی اقتصاد در ایران می‌بایستی از این به اقتصاد بازارـبنیاد بر پایه مالکیت خصوصی گذار کرد.

آیا اپوزیسیون همدل چنین گذاری است؟

بخش نخست مقاله:
گذار از اقتصاد نظام ولایی به اقتصاد بازار بنیاد: نقش «بازار آزاد»