چند راهکار ساختاری برای مقابله با فساد مالی در حکومت
علی فراستی
عضور هیات علمی دانشگاه ایالتی کالیفرنیا
.(JavaScript must be enabled to view this email address)
«یک چهارم نقدینگی ایران در دست ۶۰۰ نفر است»؛ «شورای شهر تهران از معامله ۲۰ هزار میلیاردی شهرداری با سپاه بی خبر بود»؛ «۶۵ درصد اقتصاد ایران در دست بنیادها و نهادهاست»؛ «استخدام غیر قانونی ۴۲۰ هزار نفر در دولت احمدی نژاد»؛ «بیش از ۳۰۰۰ بورسیه غیر قانونی»؛ «افشای ابعاد فساد مالی در بنیاد شهید می‌تواند مردم را شوکه کند»؛ «لیست محرمانه افشاشده بدهی ۷۰ میلیارد دلاری اطرافیان احمدی‌نژاد تأیید شد». “محمد رضا رحیمی به اتهام فساد مالی روانه زندان شد”، بخشی از پول کثیف قاچاق مواد مخدر در حوزه سیاست، انتخابات و انتقال قدرت سیاسی در کشور وارد می‌شود”.
عناوین فوق فقط در لابلای اخبار رسانه‌های ایران منتشر شده و ابعاد نجومی و باورنکردنی فساد مالی در نهادهای دولتی و عمومی را برملا می‌کنند. تکرار این قبیل خبرها به امری عادی تبدیل شده است و با افشاء اسامی و حتی اعدام برخی عناصر خرده پا مشکل حل نشده است.
اگر رقم دهها میلیون تومان اختلاس در سالهای اول دهه ۶۰ شگفتی آور می‌نمود اینک ارقام صدها میلیارد تومانی تبدیل به یک خبر عادی شده است. شگفت انگیز تر اینکه با وجود افشاء بسیاری از اسامی و اخبار مربوط به فساد مالی در موسسات دولتی و نیمه دولتی غیر از دو سه نفر دست چین شده کمتر کسی بطور جدی مورد پیگرد قانونی قرار گفته است و این نیز یکی از دلایل گسترش این بیماری در جامعه است.
شفافیت مالی؛ ضرورت توسعه اقتصادی
موسسه شفافیت بین المللی که مرکز آن در برلین است هرسال گزارشی از وضعیت فساد و شفافیت مالی در کشورهای مختلف منتشر می‌کند. آخرین گزارش این موسسه که مربوط به سال ۲۰۱۴ میلادی است نشان می‌دهد که ایران در رتبه ۱۳۶ از میان ۱۷۴ کشور جهان قرار گرفته است. هیچ کشوری تابحال به رتبه ۱۰۰ دست نیافته ولی دانمارک، نیوزیلند و فنلاند در بالای جدول با به ترتیب ۹۲ و ۹۱ و ۸۹ امتیاز قرار دارند. کره شمالی و سودان در پایین جدول با۸ امتیاز در پایین ترین رده قرار گرفته‌اند. در قاره آسیا سنگاپور با ۸۴ امتیاز از آمریکا با ۷۴ امتیار پیشی دارد. امارات متحده عربی با ۷۰ امتیاز پیشتاز کشورهای غرب آسیا و تمامی ممالک مسلمان نشین است. نقشه ضمیمه وضعیت کشورهای مختلف جهان را با شاخص‌های رنگی نشان می‌دهد.
خیلی فاسد خیلی شفاف
هرچه رنگ از زرد به سمت قرمز میل کند شفافیت مالی کمتر و فساد بیشتر است. برای مطالعه کامل گزارش می‌توانید به لینک زیر مراجعه نمایید:
http://www.transparency.org/cpi2014/results/
این مرکز در بسیاری از کشورهای جهان همکارانی دارد و انجمن‌های غیر انتفاعی و نهادهای مردمسالار با آن همکاری می‌کنند. جای خالی چنین انجمنی در ایران خالی است.
متاسفانه رتبه ایران در این جدول بسیار پائین است و این واقعیت پس از ۳۶ سال از انقلاب ضد سلطنتی و انتظار عموم از جمهوری اسلامی با الگو گرفتن از «حکومت عدل امام علی»هنوز برآورده نشده است. شفافیت و فساد مالی ارتباطی با نوع حکومت اعم از سلطنتی و یا جمهوری و یا حتی نوع دموکراسی در آن کشورها ندارد.
راهکار ساختاری
سوالی که برای بسیاری از دلسوزان مطرح می‌شود این است که برای حل این مشکل چه باید کرد؟ از کجا باید شروع کرد؟ و در چارچوب قوانین موجود و محدویت‌های جاری چگونه می‌توان به درمان این بیماری اجتماعی اقدام کرد و یا حداقل از گسترش آن کاست؟ چرا با افشاء اسامی و یا حتی زندانی و اعدام افراد مشکل حل نمی‌شود؟
مشکل فساد مالی؛ اختلاس و رانت خواری معضلی است که با درجات کم و زیاد گریبانگیر همه حکومت‌هاست ولی برخی ملت‌ها برای مقابله با آن راهکارهایی را پیش گرفته‌اند تا امکان سرقت اموال عمومی را به حداقل برسانند. فساد به صورت رشوه دهی و رشوه خواری هم برای رشوه دهنده و هم برای رشوه گیرنده کارائی دارد و نیازهای هر دو طرف را برطرف می‌کند. راهکار مقابله با فساد مالی در موسسات دولتی نصیحت کردن؛ پند و اندرز؛ دادن درس اخلاق و ترساندن متخلفین از عقوبت الهی نیست.
فساد هم در کشورهای سکولار و هم در کشورهای دینی وجود دارد. راهکارهای مقابله با آن توزیع قدرت از طریق ایجاد ساختارهای مناسب مشارکت و نطارت همگانی؛ تدوین قوانین پیش گیرنده؛ برابری همگان در برابر قانون؛ بیطرف بودن قوه قضايیه و آزادی رسانه‌هاست.
اختلاس بصورت سوء استفاده از بودجه و اعتبارات دولتی معمولا نیازمند هماهنگی گسترده در سطوح مختلف یک موسسه دولتی بین کارمندان و مدیران عالیرتبه آن موسسه از یکطرف و هماهنگی با مقامات بانکی و مدیران بخش خصوصی است. بطور خلاصه فساد یک پدیده سازمان یافته است که نیازمند همراهی و همکاری جمعی از دست اندرکاران و صاحبان قدرت است و اینکه یک فرد به تنهایی مورد اتهام قرار بگیرد تنها وسیله‌ای برای حفظ دیگران و مصونیت سیستم و گردش امور فاسد در یک موسسه دولتی است. بدین منظور اعلام اسامی چند فرد کمکی به حل معضل فساد اقتصادی نمی‌کند. مضافا مساله فساد مالی را نمی‌توان صد در صد حل کرد بلکه باید فضاهای خاکستری فعالیت‌های غیر قانونی را محدود و محدودتر شود. و تنها با رصد این مشکل و دخالت فعال شهروندان می‌توان به مرور فرهنگ فساد ستیزی را در یک جامعه جاری نمود.
پنهان کاری و عدم نظارت مردم
فساد اقصادی یکی از عوارض عدم شفافیت در چرخش امور و پنهان نگاه داشتن تصمیمات و از عواقب عدم نظارت مردم بر نهادهای حکومتی است. مسئله فساد اقتصادی مختص ایران نیست و در تمام ممالکی که اینک نمره قبولی در مبارزه با فساد گرفته‌اند وجود داشته و تنها با تدابیر زیر توانستند این مشکل را مهار کرده و تا حد زیادی بر آن غلبه کنند:
۱ – نظارت مردم بر نهادهای قدرت در تمام سطوح (ملی – استانی – شهری – روستائی) بخصوص نهادهائی که با بودجه دولتی و یا بودجه خدمات عمومی کار می‌کنند
۲ – گردش آزاد اطلاعات - تنظیم قوانینی که تمامی نهادهای قدرت (اعم از اجرائی – سیاسی – اقتصادی و نظامی) به نهادهای منتخب مردم پاسخگو بوده و هر شهروند قادر باشد طی مراحل اداری و حقوقی مشخص از عملکرد مالی و اجرائی آن نهادها کسب اطلاع کند.
۳ – تضمین آزادی رسانه‌ها و تضمین امنیت روزنامه نگاران و خبرنگارانی که بدنبال کشف و افشاء عوامل فساد هستند
۴ – تضمین استقلال قضات و وکلا و جلوگیری از دخالت صاحبان قدرت در تصمیمات دادگاه‌ها
ممالکی که نمره بالائی در شفافیت دارند همان ممالکی هستند که توانسته‌اند فساد اداری و اقتصادی را مهار کنند و این مهم از طریق دخالت فعال شهروندان و نظارت مردم بر نهادهای قدرت میسر شده است. برای نمونه در آمریکا در بالای سر تمامی ادارات و موسسات دولتی و نیمه دولتی که با بودجه دولتی و یا بودجه خدمات عمومی اداره می‌شوند یک شورا یا یک هیئت امناء منتخب مردم همان منطقه وجود دارد که این نهاد بر عملکرد آن موسسه نظارت مستقیم داشته و خطوط و سیاست کاری و حرفه‌ای آنرا تنظیم کرده و بر نحوه درآمد و هزینه بودجه آن نظارت می‌کند. روساء آن موسسات تنها به این شوراها پاسخگو هستند. بدین ترتیب هرم قدرت از پائین ترین سطح شکل می‌گیرد و تقسیم مسئولیت‌ها با توزیع قدرت در تمامی سطوح هماهنگی دارد.
ضرورت توزیع قدرت
این در طبیعت قدرت است که قدرتمندان نمی‌خواهند کسی در حیطه اختیارات آنها دخالت کند ولی از جانب دیگر قدرت در کشورهای مردمسالار از طریق مردم به منتخبین آنها برای مدتی معین تحویل داده می‌شود و آنها باید به همان مردم پاسخگو باشند.
تمرکز قدرت منجر به فساد می‌شود در نقطه مقابل توزیع قدرت منجر به شفافیت و کاهش فساد می‌گردد. با افزایش جمعیت کشورها و پیچیده شدن مناسبات اجتماعی باید به سمت توزیع هرچه بیشتر قدرت پیش رفت. شوراهای شهر و روستا اولین رده در توزیع قدرت بین مردم ساکن بر یک محدوده جغرافیائی هستند. افزایش قدرت و اختیارات این شوراها و پاسخگو کردن مدیران شهر و روستا به این نهادها و نظارت مستقیم این شوراها بر بودجه آن موسسات یکی از راهکارهای مبارزه با فساد است.
برای مثال در آمریکا در هر سال چند دوره انتخابات برگزار می‌شود و در هر دوره نامزدهای انتخاباتی برای نهادهای نظارتی همراه با نامزدهای کنگره‌های ایالتی و کنگره فدرال به رقابت می‌پردازند. برخی از نهادهائی که دارای اعضاء منتخب مردم هستند بشرح زیرند:
شورای شهر
شورای استان
شورای اداره آموزش و پرورش شهر
شورای اداره حفاظت محیط زیست شهر و استان
شورای اداره آب و برق شهر
هیئت امناء دانشگاه‌ها بطور جداگانه
هیئت امناء اداره موسسات آموزش عالی شهر
شورای پلیس که مسئولیت نظارت بر عملکرد ادراه پلیس شهر را دارد
همزمان شوراهای شهر و استان دارای کمیسیون‌های مختلفی هستند که اعضاء ان توسط اعضاء شورای شهر و یا شورای استان انتصاب می‌شوند و هر کمیسیون بر عملکرد یکی از ادرات شهرداری نظارت می‌کند. شورای شهر و یا شورای استان بالاترین مقام تصمیم گیرنده در شهر و استان بوده و مستقل از دولت ایالتی و دولت فدرال عمل کرده و به لحاظ بودجه خودکفاست. یکی از ۵ عضو شورای شهر و استان هر سال به عنوان شهردار و یا استاندار برای یک دوره یکساله انتخاب می‌شود و این شخص سخنگوی شهرداری و استانداری بوده و بر عملکرد روزمره مدیر شهر و یا مدیر استان نظارت می‌کند. مدیر شهرداری و یا استانداری مستقیما به شورای منتخب مردم گزارش می‌دهند و توسط آن نهاد برای مدت معین جهت ادراه امور و گردش روزمره خدمات عمومی استخدام می‌شوند. درآمد شهرداری‌ها و استانداری‌ها از محل مالیات بر ملک مالیات ارزش افزوده صدور جواز ساختمان مالیات بر بنزین و مالیات بر خدمات شهری همچون جمع آوری زباله فروش امتیاز ارائه اب و برق و تلفن و تلویزیون به موسسات خصوصی تآمین می‌شود.
در شهرهای بزرگ شورای شهر رئیس ادراه پلیس شهر و رئیس ادراه آتش نشانی شهر را استخدام می‌کند و از طریق کمیسیون‌های مربوطه بر عملکرد این دو نهاد نیز نظارت می‌کند. در شهرهای کوچک استخدام این دو رئیس بوسیله مدیر شهر و با تائید شورای شهر انجام می‌شود.
استان‌ها نیز دارای خودمختاری هستند و ضمن تبعیت از قوانین کلی ایالتی و فدرال تحت نظارت شورای استان اداره می‌شود. شوراهای شهر و استان نقش سیاست گذاری و تعیین برنامه‌ها کوتاه مدت و دراز مدت شهر و استان را داشته و بر تنظیم بودجه سالیانه و نحوه اختصاص آن نظارت می‌کنند.
تفاوت بودجه دولتی و بودجه عمومی
بودجه‌هایی که از طریق مالیات، خدمات دولتی را تامین می‌کنند مثل بودجه ی شهرداری‌ها ، استان‌ها و ایالتها و دولت فدرال را می‌گویند بودجه دولتی . بودجه عمومی هم بودجه‌ای است موسسه‌ها بابت خدمات عمومی که به مردم می‌دهند می‌گیرند. بعضی از این خدمات در بعضی شهرداری‌ها جزو سیستم دولتی است و بعضی جاها هم جزء بخش خصوصی است. مثلا اداره آب و برق شهر لوس آنجلس یک بخش عمومی است ولی در بسیاری از شهرهای کوچک برق توسط شرکت ادیسون تامین می‌شود که یک موسسه خصوصی است.
در آمریکا بازرسی نهادهای قدرت از طریق نظارت مردمی و همچنین از طریق مطبوعات مرسوم است. از سوی دیگر قوانین حمایت از کسانی که از درون یک سیستم به بیرون در راستای شفاف سازی اطلاعات می‌دهند قوی و پررنگ است. دادستانی آمریکا وب سایتی دارد که در آنجا درخواست می‌کند که هر کسی می‌تواند هر اطلاعاتی درباره فساد اداری دارد در اختیار دادستانی قرار دهد. در سیستم اداری آمریکا مشکل وجود دارد اما از آن طرف افکار عمومی انقدر فشار می‌آورد که بین وظایف مدیران و مردمی که آنها را انتخاب کرده‌اند، تعادل برقرار می‌شود.
در این کشور به نام فریدوم آف اینفورمیشن اکت[۱]، یعنی قانون آزادی تبادل و درخواست اطلاعات. این قانون که یک قانون فدرال است را کنگره آمریکا در سال ۱۹۶۶ وضع کرد و هر ایالتی قانون مشابهی را با تغییراتی اندک به تصویب رساند. بر اساس این قانون هر شهروند آمریکایی حق دارد با پر کردن یک فرم اطلاعات مربوط به هر موسسه ی دولتی و یا موسسات نیمه دولتی را در اختیار بگیرد. موسسات هم ظرف مدت معین و کوتاهی نسخه فتوکپی شده آن اطلاعات را باید به فرد درخواست کننده تحویل بدهند و تنها پولی که باید بگیرند پول فتوکپی اسناد است. این فرد می‌تواند یک شهروند عادی یک خبرنگار، کاندیدای انتخابات محلی ، ایالتی و فدرال و یا هرکس دیگری باشد . این موسسات باید یا با بودجه دولتی اداره شوند و یا از بودجه عمومی استفاده کنندیا خدمات دولتی عمومی ارائه دهند.
قوانین حمایت از اطلاع رسانی مالی
فساد مالی با نحوه استفاده و یا سوء استفاده از بودجه دولتی و عمومی ارتباط مستقیم پیدا می‌کند و بدین منظور مدیران حسابرسی و اداره مالی نهادهای دولتی و عمومی موظف هستند گزارش کامل دخل و خرج آن نهاد را بصورت ریز در هر جلسه شورای شهر و استان ارائه داده و متن کامل گزارش چرخش مالی را بصورت چاپ شده در دسترس شهروندان قرار داده و یا آنرا بصورت پی دی اف در سایت شهرداری منتشر می‌کنند. در این گزارش فهرست کامل پرداخت‌های نقدی و چکی موضوع هزینه و نام و مشخصات کامل دریافت کننده آن مبلغ ذکر شده است. تصویر مقابل صفحه اول گزارش عملکرد مالی یک شهرداری را نشان می‌دهد. این گزارش هر دو هفته یکبار تنظیم شده و در اختیار شورای شهر قرار می‌گیرد و نسخه‌ای از آن برای اطلاع عموم در وبسایت شهرداری منتشر می‌شود تا تمامی شهروندان امکان بررسی و نقد آنرا داشته باشند
بودجه سالیانه نهادهای دولتی و عمومی نیز با نظر مردم و پس از طی جلسات متعدد شورای شهر تنظیم می‌گردد. هرساله قبل از تنظیم بودجه جدید عملکرد یکساله آن نهاد دولتی بررسی شده و ضمن پیش بینی درآمد‌ها و منبع آنها بودجه سال بعد تنظیم می‌شود و نهایتا به تصویب شورای سرپرستی آن نهاد می‌رسد.
هم شهر و هم استان از اعتبارات عمرانی ایالتی و فدرال برای پیشبرد امورات محل بهر می‌برند و این اعتبارات بطور رقابتی در اختیار شهرها و استان‌ها قرار می‌گیرند. نحوه اختصاص و هزینه کردن این اعتبارات نیز در بودجه سالیانه منظور گشته و گزارش دقیق هزینه‌ها به موسسه اعطاء کننده آن اعتبار ارسال می‌شود. همزمان بازرسان دولت مرکزی و یا موسسه اعطاء کننده اعتبار حق دارند در هر زمان کلیه مدارک موسسه دریافت کننده اعتبار را بررسی کرده و از صحت گزارش هزینه‌های آن اعتبار کسب اطمینان کنند.
در خارج از آمریکا به نظر می‌رسد که آن سیستم‌ها خیلی خوب و بدون اشکال هستند اما واقعیت این است که در آنجا هم اگر رسانه‌ها آزاد نباشند شاهد فسادهایی خواهیم بود. به این دلیل برخی اندیشمندان قدرت افکار عمومی را که از طریق رسانه‌ها اعمال می‌شود به عنوان رکن چهارم در تقسیم قدرت نامگذاری کرده‌اند.
برای نمونه دو سال پیش «لس آنجلس تایمز» از طریق اطلاعاتی که از درون شهرداری شهری به اسم «بل» در استان لس آنجلس برایشان فرستادند دست به افشاگری درباره یک پرونده فساد زد. این روزنامه دو خبرنگار تحقیقاتی فرستاد و آنها فهمیدند که یک فساد گسترده مالی در یک شهرداری وجود دارد که از شخص شهردار نشات گرفته است و با همکاری چند کارمند عالیرتبه شهرداری و همکاری چند عضو شورای شهر.
کشف این شبکه فساد مالی منجر به این شد که کنگره ایالت کالیفرنیا قوانین جدیدی برای شفافیت مالی مقامات دولتی وضع کند. البته بماند که با آن اتفاق تمام شهرداری‌ها در آمریکا زیر سئوال رفتند. شهردار آن شهر برای خودش ۶۷۰ هزار دلار حقوق در سال بریده بود در صورتی که رییس جمهوری آمریکا ۲۴۰ هزار دلار در سال حقوق می‌گیرد. بعدا شهردار و چند کارمند عالیرتبه و چند عضو شورای شهر بل در دادگاه محکوم شدند و چند نفر از متخلفین هم اکنون در زندان هستند.
پیگرد قانونی خاطیان
جدای از نظارت مردمی و نهادهای سرپرستی؛ مسئولیت مقابله قانونی با متخلفین و سوء استفاده کنندگان از مزایا و بودجه دولتی و عمومی بعهده چندین ارگان قرار گرفته است. همه باید در برابر قانون یکسان باشند و شرط آن اصتقلال وکلا از نهادهای حکومتی و استقلال قضات از سیاست و صاحبان قدرت است.
در آمریکا دادستان‌های شهر؛ استان؛ ایالت و یا دادستان فدرال مستمرا اعلام می‌کنند که هرکس سرنخی از فساد مالی در نهادهای دولتی دارد را به آنها گزارش دهند. پلیس فدرال معروف به اف بی آی نیز در سایت اینترنتی خود گزارش جامعی از موارد کشف فساد مالی منتشر کرده و از مردم می‌خواهد جهت شناسائی متخلفین به این اداره کمک کنند. اما این نهادها نباید ملاحظه سیاستمداران و صاحبان قدرت را کنند.
معمولا کارمندان دون پایه موسسات دولتی از تخلفات مالی مطلع هستند ولی بدلیل ترس از مقابله به مثل و یا بعضا همکاری با متخلفین از گزارش تخلف خودداری می‌کنند. برای حفاظت از کسانیکه سرنخ فساد را لو می‌دهند قوانینی وجود دارد که از حقوق گزارش دهنده حمایت کرده و روسای آن فرد را از مقابله به مثل منع می‌کند. مشابه همین قانون حمایتی برای کسانیکه سرنخ فساد را در اختیار رسانه‌ها قرار می‌دهند وجود دارد در عین حالیکه رسانه‌ها نیز از مصونیت قانونی برای اطلاع رسانی در مورد متخلفین و سوء استفاده کنندگان از امکانات عمومی و بودجه دولتی نیز برخوردارند.
[۱] Freedom of Information Act