ايران امروز

تحولات اجتماعی ودشواری‌های دولت رفاه سوسیال‌دموکرات

دکتر علی حاجی‌قاسمی
چهارشنبه ۱۵ تير ۱۳۹۰
دولت رفاه سوسیال دموکراتیک به دلیل موفقیت در ایجاد الگویی که در آن نظام سرمایه‌داری با مناسبات اجتماعی انسانی که در آن شرایط زندگی شرافتمندانه برای همه آحاد جامعه تضمین شده است همواره مورد توجه سیاستگزاران اجتماعی و طرفداران جامعه‌ای انسانی بوده است. این حساسیت و علاقمندی پس از پایان جنگ سرد و فروپاشی نظام سوسیالیستی موجود در بلوک شرق که برتری و تسلط لیبرال دموکراسی را در پی داشت در میان بسیاری از عدالت طلبان، حتی آنهایی که خود را به بلوک شرق نزدیک می‌دانستند نیز رو به افزایش گذاشت. هر چند این گروه‌ها در دوران جنگ سرد در کنار محافل سرمایه داری و البته از دو موضع کاملا متضاد از مخالفان سرسخت دولت رفاه سخاوتمند بودند. در حالیکه نظریه پردازان لیبرال و نئولیبرال‌ها دولت رفاه سخاوتمند سوسیال دموکراتیک را مانع پیشرفت و آزادی عمل سرمایه‌داری می‌دانستند زیرا سوسیال دموکراسی به دولت ملی و نهادهای سیاسی اقتداری گسترده می‌داد، چپ کلاسیک نظام سوسیال دموکراتیک رفاه را متهم می‌کرد که با توزیع رفاه در جامعه و بالا بردن امکانات و سطح زندگی گروه‌های حقوق بگیر پتانسیل اعتراضی را کاهش می‌دهد و بدینسان، به نظر این گروه، به تداوم اقتدار مناسبات سرمایه داری کمک می‌کند. تحولات دو دهه اخیر، بویژه بحران‌های اقتصادی ناشی از روند جهانی شدن که تغییرات گسترده و چشمگیری را در عرصه تولید و بازار کار در پی داشته و منجر به جابجایی‌های گسترده شرکت‌ها و خطوط تولید و به تبع آن بیکاری و ناامنی برای نیروی کار شده است بار دیگر دولت سخاوتمند رفاه و یا دست کم بخشی از برنامه‌های چنین دولتی را به عنوان گزینه‌ای مناسب برای جوامع در حال تغییر مطرح ساخته است. مهم‌ترین ویژگی دولت رفاه سخاوتمند که هم نظر مثبت محافل سرمایه داری و کارفرمایان و هم سندیکا و احزاب سیاسی برآمده از گروه‌های حقوق بگیر جامعه را به خود جلب کرده است ضریب بالای امنیت و آسایشی است که برنامه‌های رفاهی برای شهروندان ایجاد می‌کند. وجود امنیت و رفاه اجتماعی باعث می‌شود تا نیروی کار، و در سطحی بالا‌تر رای دهندگان در جوامع دموکراتیک، در برابر تحولات ضروری در ساختار اقتصادی دست به مقاومت نزنند و دست مدیران و برنامه ریزان اقتصادی، صنعتی و سیاسی را در انطباق ساختار تولید و تغییراتی که پیشرفت فن آوری اجتناب ناپذیر کرده است باز بگذارند. به همین علت است که اندیشه دولت رفاه سوسیال دموکراتیک به عنوان یک نظام اجتماعی منسجم و یا دست کم برنامه‌ها و دستاوردهای موفق آن مطرح‌ترین موضوع در بحث سیاستگزاری اجتماعی است. به همین دلیل یکی از بحث‌های مهمی که در این زمینه مطرح بوده است اینکه آیا تغییر و تحولات سال‌های اخیر موید پایان الگوی همزیستی مناسبات سرمایه داری با نظام اجتماعی مبتنی بر رفاه عمومی است یا اینکه دولت رفاه در حال انطباق خود با شرایط جدید جهانی شدن است و در آینده نیز با نوع تکامل یافته تری از تعامل آزادی عمل سرمایه و سیستم رفاه اجتماعی سخاوتمند مواجه خواهیم بود؟ در ادامه این مطلب، با در نظر داشتن این سئوال کلیدی به دشواری‌های واقعی و تجربی دولت‌های رفاه سخاوتمند در اسکاندیناوی بویژه در نمونه سوئدی آنکه کامل‌تر از نمونه‌های نروژِ، دانمارکی و یا فنلاندی است خواهیم پرداخت. مشکلاتی که طی چند دهه اخیر به تدریج بروز پیدا کرده‌اند و عامل ایجاد بحران در این سیستم‌ها شده‌اند. طرح و پرداختن به این مبحث تا حد ممکن ورای موضع گیری روزمره سیاسی و عمدتا از موضعی کار‌شناسانه صورت می‌گیرند. به امید اینکه جنبه‌های دیگر این مبحث، بویژه دستاوردهای سیستم رفاهی سخاوتمند، پایگاه اجتماعی و زمینه‌های مشروعیت آن در جامعه، موقعیت سیستم رفاهی سخاوتمند در رقابت با سایر سیستم‌های رفاهی در دورانی که روند جهانی شدن سیستم‌های رفاهی را به سمت همگرایی سوق می‌دهند و مباحثی دیگر از این دست نیز ارائه شوند.
دشواری‌هایی نظام‌های رفاهی سخاوتمند به دو دسته تقسیم می‌شوند؛ آنهایی که منشاء خارجی دارند و آنهایی که زمینه داخلی دارند و به ساختار اجتماعی جوامع ثروتمند مربوط می‌شوند.
در باره عوامل خارجی می‌توان به تشدید روند جهانی شدن اشاره کرد که طی دو سه دهه اخیر تاثیرات مهمی در جهت تضعیف دولت‌های ملی داشته است. مهم‌ترین ویژگی تضعیف دولت آن است که این نهاد به عنوان منشاء اقتدار قدرت سیاسی که بازتاب دهنده رای عموم جامعه است در برابر قدرت و اقتدار فزاینده شرکت‌های چندملیتی و فراملیتی وادار به عقب نشینی‌های جدی شده است که نتیجه آن تضعیف موقعیت دولت‌های رفاه بویژه دولت‌های رفاه سخاوتمند بوده است. به بیان دیگر، گسترش رقابت بین شرکت‌ها و نهادهای مالی و اقتصادی در سطح جهان منجر به آن شده است که بسیاری از شرکت‌هایی که تا پیش از این عمدتا در سطح ملی فعالیت داشتند برای حفظ موقعیت خود در بازار و قابل رقابت بودن عرصه ملی را‌‌ رها کردند و در جهت ادغام با شرکت‌های بین المللی گام برداشتند. تداوم این روند منجر به آن شده است تا شرکت‌ها از دائره اقتدار دولت‌های ملی و نهادهای تصمیم گیرنده سیاسی در عرصه ملی خارج شوند و به آزادی و استقلال عمل زیادی در برابر نهادهای سیاسی دست یابند. این روند موجب شده است تا از یک سو درآمدهای مالیاتی که تامین کننده هزینه برنامه‌های رفاهی هستند کاهش یابند و از سوی دیگر نفوذ دولت بر حفظ تولید و اشتغال در سطح ملی کاهش چشمگیری یابد. به بیانی دیگر، در روند بوجود آمده، این شرکت‌ها هستند که تصمیم می‌گیرند که خطوط تولید را در کجا و در چه سطحی نگاه دارند و جهت گیری سرمایه گذاری و توسعه صنعتی خود را چگونه تعیین کنند. چنانچه سیاست‌های یک دولت در زمینه تعیین مالیات و یا برنامه‌های رفاهی برای نیروی کار هزینه بر تلقی شود و به مذاق شرکت‌ها خوش نیاید آن‌ها اقدام به انتقال و جابجایی سرمایه به بازار‌ها و کشورهایی می‌کنند که برای سرمایه آن‌ها هزینه کمتری را در بر داشته باشد. این وضعیت منجر به بسته شدن دست دولت‌های ملی در تعیین هزینه‌های رفاهی برای شرکت‌ها شده است.
در عرصه داخلی و آنجا که به ساختار اجتماعی دولت‌های رفاه برمیگردد دشواری‌های اساسی عمدتا از این قرارند؛
یکم، بیکاری گسترده در میان نیروی کار کم تخصص و نیاز گسترده به افزایش سطح تخصصی و تحصیلی که نتیجه تحول اساسی در ساختار صنعتی کشورهای پیشرفته صنعتی است که دولت‌های رفاه عمدتا در این جوامع تاسیس و گسترش یافتند. اگر در دهه‌های نخست پس از جنگ جهانی دوم، تا دهه هفتاد میلادی کشورهای صنعتی با رشد شتابان اقتصادی و افزایش اشتغال در همه عرصه‌های نولید صنعتی مواجه بودند از نیمه دوم این دهه تا به امروز روند کاهش اشتغال در بخش صنعتی به دلیل اتوماتیزه شدن روند تولید جریان داشته است که این روند دشواری جدی برای تامین اشتغال در این کشور‌ها را در پی داشته است. اگر به گروهای گسترده‌ای که به دلیل کمبود مهارت‌ها و یا عدم برخورداری از مهارت‌هایی که بخش‌های جدید صنعتی طلب می‌کنند دچار بیکاری شده‌اند گروه‌های وسیع مهاجرینی را نیز بیافزاییم که در دهه‌های اخیر به جوامع صنعتی کوچ کرده‌اند و بخشی از آن‌ها هم به خیل بیکاران پیوسته‌اند، به علل تداوم بیکاری طویل المدت در بازار کار این کشور‌ها بیشتر پی خواهیم برد. فقدان «کار» به اندازه نیروی آماده برای داشتن اشتغال منجر به شکل گیری پدیده جداماندگی از بازار کار و به تبع آن دور ماندن گروه‌هایی از مردم از متن جامعه و شکل گیری پدیده حاشیه نشینی شده است.
دوم، افزایش تعهدات دولت رفاه در قالب برنامه‌های رفاهی گوناگون که دولت‌های رفاه را موظف کرده است تا به گروه‌های وسیع تری از مردم، آنهم برای دوره‌های طولانی‌تر، خدمات و کمک هزینه‌های رفاهی ارائه دهد که این به افزایش شدید فشار بر بودجه عمومی منجر شده است. یکی از مهم‌ترین هزینه‌های سیستم رفاهی سخاوتمند طی دهه‌های اخیر تامین هزینه بیکاری بوده است. بیکاری گسترده و طولانی مدت در جوامع صنعتی منجر به آن شده است که کارکرد سیستم‌های رفاهی که در ابتدا قرار بود تامین کننده درآمد نیروی کار و حفظ سطح زندگی آن برای دوره‌های کوتاه عدم حضور در بازار کار (به دلیل بیکاری و یا بیماری) باشد به تامین کننده مقرری دائم برای گروه‌هایی از مردم تبدیل شود که به دلیل دوری طولانی از بازار کار به شدت به این مقرری‌ها و سیستم رفاهی وابسته شده‌اند. علاوه بر این، در دوران رشد و گسترش سیستم‌های رفاهی، بویژه در نظام‌های سخاوتمند اسکاندیناوی، میزان کسانی که یا به عنوان ارائه دهنده خدمات عمومی به تداوم این خدمات وابسته شده‌اند و یا کسانی که به دریافت خدمات عادت کرده‌اند به شدت افزایش یافته است. اگر به این گروه‌ها، دریافت کنند گان حقوق بازنشستگی، بازنشستگی زودرس، کمک هزینه بیماری، هزینه‌های دوران کارآموزی بیکاران و مواردی از این نوع را بیافزاییم درخواهیم یافت که حدود نیمه از جمعیت در جامعه‌ای مانند سوئد به طور گسترده‌ای به سیستم رفاهی وابسته شده‌اند.
سوم، تغییرات جمعیتی و روند افزایش میزان گروه‌های سالخورده اجتماعی که این روند منجر به کاهش نسبت نیروی کار نسبت به جمعیت مصرف کننده شده است. در اغلب کشورهای صنعتی از دهه شصت میلادی به این سو طول عمر مردم افزایش یافته و به تبع آن میزان نیاز آن‌ها به خدمات بهداشتی و درمانی مدام افزایش یافته است. این روند موجب شده است تا سهم هزینه بازنشستگی و بهداشت و درمان در بودجه عمومی کشوری بسیاری از کشورهای صنعتی نظیر سوئد طی پنج دهه اخیر نزدیک به سه برابر شود و به ۲۰ درصد تولید ناخالص ملی برسد. همین روند افزایش هزینه سالمند‌تر شدن جوامع صنعتی، بخشا به دلیل بهبود کیفیت درمانی و رفاهی، بوده است که سیستم‌های رفاهی، بویژه سیستم رفاهی سخاوتمند سوئد، را به آن واداشت تا اولین جراحی بزرگ در برنامه‌های رفاهی را در سیستم بازنشستگی این کشور صورت دهند.
چهارم، تغییراتی که در ساختار خانوار صورت گرفته است فشار را برسیستم رفاهی سنگین‌تر کرده است. فراموش نکنیم که نظام‌های رفاهی در دورانی پایه گذاری شدند که در آن هنوز مردان به عنوان نان آور خانواده محسوب می‌شدند و زنان خانه دار نه تنها وظیفه نگهداری از فرزندان بلکه رسیدگی به افراد سالمند، از کار افتاده و بیمار را نیز برعهده داشتند. به همین دلیل، نظام‌های رفاهی در مراحل آغازین خود نیازی به ارائه خدمات عمومی برای این گروه‌ها نمی‌دیدند اما به مرور و با حضور گسترده زنان در بازار کار تامین این خدمات به عنوان یک وظیفه مهم برای سیستم‌های رفاهی پیشرفته درآمد. هر چند حضور زنان در بازار کار بر قدرت و کارایی اقتصاد ملی افزود و میزان تولید ناخالص ملی را به شدت افزایش داد اما از سوی دیگر سهم تامین خدمات عمومی در بودجه عمومی هم به سرعت افزایش یافت. علاوه براین، در جوامع پیشرفته صنعتی ساختار خانوار شکل سابق خود را از دست داده است که درآن خانوار دربرگیرنده پدر، مادر و یک یا چند فرزند بود. امروزه درصد قابل توجهی از شهروندان تنها زندگی می‌کنند (در شهر استکهلم حدود سی درصد جمعیت تنها زندگی می‌کنند). خانوار‌های زیادی هم هستند که در آن‌ها مادر یا پدر به تنهایی با یک یا چند فرزند زندگی می‌کند. خانوارهایی هم هستند که در آن‌ها زن و شوهر جدای از هم زندگی می‌کنند. اما از این‌ها مهم‌تر تحولی است که در زمینه میزان باروری در زنان صورت گرفته که روندی کاهنده داشته است. برخی از کار‌شناسان دولت رفاه مانند اسپینگ اندرسن دانمارکی سطح پایین باروری زنان را به عنوان یکی از جدی‌ترین تهدید‌ها علیه آینده نظام‌های رفاهی می‌داند. به عقیده او، این روند موجب می‌شود تا از بازتولید نیروی کار کاسته شود و این یعنی هر چه سالمند‌تر شدن جمعیت کشور‌ها که به نوبه خود منجر به کاهش میزان نیروی کار نسبت به سالمندان خواهد شد. نکته شایان ذکر در این زمینه این است که کاهش تمایل زنان به بارورشدن، برخلاف تصور غلطی که ممکن است در برخی وجود داشته باشد، به ورود زنان به بازار کار مربوط نیست زیرا در کشورهای اسکاندیناوی که در آن‌ها بیش از هشتاد درصد زنان در بازار کار شاغل هستند، حدود ۹، ۱ کودک به ازای هر زن است این در حالی است که در کشورهای کاتولیک در جنوب اروپا نظیر ایتالیا و اسپانیا که حدود ۴۰ درصد زنان شاغل هستند میزان باروری ۳، ۱ به ازای هر زن است و این نشان می‌دهد که عوامل فرهنگی و یا حمایت ضعیف جامعه از مادران عامل اصلی رقبت ضعیف‌تر زنان این کشور‌ها به بچه دار شدن است. این در حالی است که در اسکاندیناوی برنامه‌های گسترده حمایتی از والدین آن‌ها را به بچه دار شدن تشویق می‌کند..
مروری بر عوامل تهدید کننده سیستم‌های رفاهی، بویژه نظام‌های سخاوتمند، حکایت از آن دارند که به غیر از عامل بیکاری، که به تغییرات در اقتصاد جهانی و تاثیرات آن بر بازارهای ملی و یا بروز دشواری‌ها و بحران‌های اقتصادی ناشی از روند جهانی شدن مربوط می‌شود سایر تهدیدات و دشواری‌هایی که بر سر راه نظام‌های رفاهی سخاوتمند قرار دارند ناشی از عوامل داخلی هستند. به همین دلیل به باور این نگارنده سرنوشت دولت‌های رفاه سخاوتمند عمدتا از طریق دو عامل داخلی در کشور‌ها رقم خواهد خورد؛ نخست توانایی نهاد‌ها و سیستم سیاسی در عرصه ملی در هر کشور در سازگار کردن سیستم رفاهی آن کشور با واقعیت‌های اجتماعی اقتصادی و سیاسی در عرصه ملی و بین المللی و دوم حمایت مردمی از برنامه‌ها و خدمات رفاهی آن کشور. این استدلال مخالف تصور غالب نهادهای اقتصادی و سیاسی شیفته روند جهانی شدن است که بر سیستم‌های رفاهی سخاوتمند هیچ راهی جز تغییرات ساختاری در برنامه‌های رفاهی در جهت کاهش شدید میزان سخاوتمندی متصور نمی‌بینند. برخی از پژوهشگران مانند وال‌تر کورپی اصولا مشکلاتی را که نظام‌های رفاهی با آن مواجه شده‌اند را نتیجه مشکلات ساختاری برنامه‌های رفاهی و یا سخاوتمندی این برنامه‌ها نمی‌دانند بلکه آن‌ها را ناشی از اختلالاتی می‌داند که طی دهه‌های اخیر در سیستم‌های اقتصادی سرمایه داری و در کارکرد بازار آزاد رخ داده است. برای نمونه، این پژوهشگر، بیکاری گسترده و فشار شدیدی که این روند بر سیستم بیمه بیکاری وارد کرده است را نتیجه ناتوانی بازار کار در ایجاد اشتغال برای گروه‌هایی دانسته است که توسط شرکت‌های بخش خصوصی از کار بیکار شده‌اند.
در هرحال، یکی از چالش‌های بزرگ سیستم‌های رفاهی، بویژه در الگوی سوسیال دموکراتیک آن سازگار کردن این سیستم و برنامه‌های رفاهی تشکیل دهنده آن با ساختار جدید اجتماعی، طبقاتی و حتی جمعیتی از یک سو و ضرورت‌های اقتصادی است که هرکدام به نوعی سیستم‌های رفاهی را تحت فشار قرار می‌دهند. توافق تاریخی که هفتاد سال پیش بین کارفرمایان و نیروی کار بر سر حفظ ثبات و امنیت در بازار کار از یک سو و ایجاد و تداوم سیستم رفاهی سخاوتمند از سوی دیگر صورت گرفت مدت هاست که کارایی خود را از دست داده است. دیرزمانی است که تداوم دولت رفاه سخاوتمند به واسطه پایداری و نهادینه شدن سیستم رفاهی و برنامه‌های متنوع آن در جامعه که زندگی را برای شهروندان دلپذیر‌تر کرده است و نیز حمایتی که مردم همچنان از آن نشان داده‌اند امکان پذیر بوده است. در غیر این صورت و اگر صرفا به واسطه توازن قوا میان نهادهای اقتصادی و سیاسی بود شرایط برای حفظ سطح بالای سخاوتمندی و بازتوزیع ثروت روز بروز دشوار‌تر شده است. آنهایی که ظاهرا از موضع رادیکال‌تر، سوسیال دموکراسی را به ناپیگیری و عدم موفقیت در پیشبرد اهداف عدالت طلبانه متهم می‌کنند یا‌شناختی از دشواری‌های ساختاری که مدعیان توزیع ثروت در جوامع دموکراتیک با آن مواجه هستند آشنایی ندارند و یا اینکه خود آن‌ها به قواعد دموکراتیک و رای مردم پایبند نیستند و آن را جدی نمی‌گیرند و برنامه عملی سیاسی را با اراده سیاسی یکی می‌پندارند. در نوشته‌های بعدی پس از بررسی دستاوردهای عملی و ماندگار نظام رفاهی سخاوتمند به این موضوعات نیز پرداخته خواهد شد.